城乡等值化理念下全域土地综合整治促进乡村振兴的路径——以广州市从化区为例

全域土地综合整治是优化资源配置的关键举措，主要以城乡要素的畅通流动来促进乡村振兴。文章基于城乡等值化理念和乡村振兴的3个等值化困境，提出需通过国土空间整治的跨镇村资源整合、全要素价值流通、多主体资金整合，以城乡多维度等值化重构，实现乡村地区与城镇地区的资源等值化、资产等值化、资本等值化。同时，选取全国首个县域全域土地综合整治试点——广州市从化区为实证案例，系统剖析了其以城乡等值化策略促进乡村振兴的实践，包括通过差异化整治实现空间重配、通过正向激励政策促进价值重构、通过一二三产融合发展促进资本重组，以期为城乡融合与乡村振兴提供借鉴。

0　引言

党的二十大报告指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化、是人与自然和谐共生的现代化。在实现共同富裕的进程中，我国首要面临的问题是如何缩小城乡差距，并通过城乡融合与互动，实现乡村振兴。来源于德国巴伐利亚州的城乡等值化理念，以其“不同类但等值”的思想为我国城乡一体化发展、乡村振兴提供了有益的启发。其核心是在保持城乡比较优势的基础上，通过土地整理、村庄革新等方式，提高城乡的动态交互性，推动城乡资源要素的合理流动和双向融合，使得城、乡均可以最大化地发挥资源价值。

早在1989年，便有学者提出用经济与生态统一的观点指导城乡一体化建设。城乡一体化的关键在于解决城乡资源价值的差异化问题，主要措施之一是以土地整治促进城乡要素的有效畅通流动。全域土地综合整治作为国土空间规划蓝图的实施抓手，肩负着优化国土空间格局的任务，缩小城乡差异的重要任务。目前已有研究关注到城乡等值化与乡村振兴的关系，但视角仍限于理论探讨，鲜少有研究着眼于土地整治工作，结合实践案例，探讨城乡等值化理念下乡村振兴的路径。

因此，基于城乡等值化理念，提出以全域土地综合整治促进乡村振兴的路径，并选取全国首个县域全域土地综合整治试点——广州市从化区为实证案例，系统剖析了以城乡等值化策略促进乡村振兴的举措，以期为乡村振兴提供实证参考。

1?城乡等值化理念与乡村振兴

西方经济学等效用线“给消费者带来相同效用水平”的思想与城乡等值化“不同类但等值”的理念相通。城乡价值总量主要由土地经济总量和生态价值总量构成，城镇地区土地经济潜力较高，乡村地区生态价值潜力较高。城乡等值化的核心是解构出城乡均衡发展的“值”系统，因此借用等效用线思想，提出以土地经济与生态价值解构城乡均衡发展的“值”系统，并认为两者的动态均衡可以助力城乡等值化，实现乡村振兴，具有一定的合理性。

城、乡的土地经济分别用 L _城 、 L _乡 表示，生态价值分别用 E _城 、 E _乡 表示。以土地经济与生态价值的动态均衡促进城乡等值化发展有两个关键点：一是当城乡发展状态未处于城乡等值线上时，城、乡的土地经济和生态价值未达到最佳状态，需要充分实现资源价值，提高资源利用效率，寻找路径推进城乡发展状态向城乡等值线靠近。二是当城乡发展状态处于城乡等值线上时，需要保障土地经济和生态价值的动态均衡，维持乡村地区的可持续振兴。见图1。

2?研究框架

全域土地综合整治工作在资源流通、产权交易、资本运作等方面的优越性，为城乡等值化发展提供了更多的路径。发挥好全域土地综合整治的“桥梁”作用，将山、水、林、田、湖、草、沙等生态资源与土地布局调整挂钩，对农村土地资源进行盘活与整理，成为推进城乡发展状态向城乡等值线靠拢的关键，这也是推进乡村振兴的必然路径。

因此，基于“不同类但等值”的内涵，根据“资源—资产—资本”转化的逻辑，以全域土地综合整治为“桥梁”，构建以城乡等值化策略推进乡村振兴的研究框架(图2)。在城乡发展失衡的背景下，通过全域土地综合整治的跨镇村资源整合、全要素价值流通、多主体资金整合，促进城乡空间重配、价值重构、资本重组，以城乡的资源等值化、资产等值化、资本等值化，扭转城乡发展失衡的现象，实现乡村振兴。

3?乡村振兴的等值化困境

城乡发展不平衡、乡村发展不充分是影响乡村振兴进程的直接原因，其根源在于被忽略的城乡非等值化发展，使得乡村资源价值难以充分发挥。城乡发展面临着3个等值化困境：一是城乡资源产权流转不等值。城乡资源的挖潜利用程度不同，城镇地区在建设用地资源开发上获得更多政策倾斜，资源得以最大化挖潜利用；而乡村地区由于集体土地所有权的不完整，资源的产权、生产及收益难以明确，资源的挖潜利用困难。二是城乡资产价值不等值。城镇地区建设用地的土地经济是能够获取短期收益的资产，而生态价值由于公共产品属性和外部性效应，是难以量化的、需要长期经营的资产。三是城乡资本增值机会不等值。城市土地经济备受市场青睐，可以快速实现土地资本化，而乡村地区生态价值缺乏明晰的资本化路径，投入大、回报周期长，难以吸引社会资本方介入。与此同时，城乡要素价值动态交互性不足，资本、土地、劳动力等生产要素由农村向城镇单向流动，加剧了城乡发展的结构性失衡，影响乡村振兴实现。

4?城乡等值化理念下以全域土地综合整治促进乡村振兴的逻辑与路径

4.1?逻辑

我国的土地整治经过二十几年的探索，经历了补充耕地数量、增量提质并重、重视生态功能3个阶段，整治对象从原来单一的农用地、建设用地转变为山水林田湖草沙全要素。针对乡村振兴的3个等值化困境，提出在保持城乡差异和各自比较优势的基础上，通过跨镇村资源整合、全要素价值流通、多主体资金整合等整治举措，以多维度等值化重构促进城乡等值化发展，实现乡村振兴。

具体包括：一是以国土空间整治的差异化整治模式促进跨镇村资源整合，实现资源等值化。通过城乡资源要素的顺畅流动，促进空间优化配置，助力城、乡寻找到“不同类但等值”的“类”。将城镇地区的建设用地指标需求与乡村地区的空间腾退需求相结合，通过恰当使用腾退建设用地指标，最大化实现乡村资源价值。二是以国土空间整治的政策激励促进全要素价值流通，实现资产等值化。界定与认可乡村地区生态价值等多种类型价值，推进生态价值与土地经济的顺畅转化，赋予乡村地区内生发展动力。三是以国土空间整治的资源打包运营，促进多主体资金整合，实现资本等值化。更加重视乡村对地区发展的综合效益，整合地方政府各个部门、社会资本方、农民个体的资金，实现乡村地区资源的可持续运营。综上，通过国土空间整治在资源层面、资产层面、资本层面的整治举措，以城镇地区生态服务需求为突破口，满足乡村地区发展需求，助推乡村振兴。

4.2?路径

4.2.1?跨镇村资源整合：采用差异化整治模式，激活乡村地区资源价值

城乡等值化的核心是对空间资源进行高效合理的配置，全域土地综合整治工作的跨镇村资源整合是实现乡村振兴的关键。以全域土地综合整治的资源转移为基础，结合永农调优、空间腾挪、指标挂钩等整治项目，通过差异化整治模式，搭建资源流动与有机循环网络，实现乡村振兴。农业资源优渥的乡村应以现代农业产业园、“三产”融合先导区等重点项目建设为抓手，延长农业发展产业链，增加农产品附加值；生态资源优渥的乡村应注重生态修复、森林抚育、生物多样性保护等整治项目，构筑稳定的生境条件；由于人口外流、地质灾害等需腾退的村庄，应探索乡村地区腾退建设用地指标在城镇地区按比例兑现的路径，保证乡村农民的发展权益；具有一定产业基础的乡村地区，应采用点状供地、“三产”融合的模式，集成乡村优质资源，促进区域产业联动发展。

4.2.2?全要素价值流通：依托整治政策激励，构建生态价值认可与交易机制

乡村地区资源的保护补偿与其资源对应的权益价值存在2～3倍的差距，影响了乡村地区的发展。为了调动乡村地区保护生态资源的积极性，借鉴江苏的土地发展权指标转移、福建南平的“生态银行”、浙江安吉的“两山银行”等经验，以全域土地综合整治工作为实施抓手，探索将“绿水青山转化为金山银山”的可持续路径。一方面，根据地区资源禀赋条件，建立“城乡责任一体”“上下游责任一体”联动发展机制，采用差异化的考核指标，由考核指标未完成地区给予考核指标完成地区多样化的生态补偿。另一方面，对乡村地区生态价值、碳排放权、林权等资源价值进行认定，构建生态价值资产交易平台，发挥生态价值的交易属性，以最大化地发挥乡村地区潜能，推进实现乡村资产振兴。对生态性整治项目的激励，可以推动乡村地区价值导向由经济价值向“经济+生态+文化+社会”的复合价值转变，实现乡村地区资源要素的保值增值和永续发展。

4.2.3?多主体资金整合：创新多元入股运营模式，政企村合作推动自然资产增值

借助全域土地综合整治工作对全域全要素的系统整治，构建政企村联盟整治模式，创新多元入股运营模式，推动乡村地区资源资产增值(图3)。以产业链整合为主体，依托农业龙头企业形成“品牌引领—主体联合—利益分享”的联盟式经营模式，促进乡村成为资本投放的热点地区。在政府层面，整合“农、林、水、路、村”等相关财政资金形成“组合资金池”，统筹乡村地区水系连通及农村水系综合整治试点资金、田园综合体试点资金等，同步发行全域土地整治专项债，支持河道修复与治理、碳汇工程、生物多样性维护生态性整治项目。在企业层面，构建发展资源要素网络，组建运营管理平台，推动资源的一体化收储、平台化运营，变“外生输血机制”为“内生造血振兴”。在农民层面，则允许以环境入股、土地入股等形式，分享全域土地综合整治成果。

5?广州市从化区以城乡等值化策略促进乡村振兴的实践

广州市从化区于2021年9月获批成为全国首个以县域为实施单元的全域土地综合整治试点。从化区地处粤港澳大湾区核心区和北部生态屏障的交汇地，其作为广州都市“北优”发展战略核心区，是典型的都市近郊区。从化区通过差异化整治模式、激励正向整治行为、形成“资产包”等整治举措，助力城、乡多维度均衡发展，促进乡村资源振兴、资产振兴及资本振兴，创造具有内生动力的发展路径。

5.1?从化区乡村振兴面临的问题

从城乡等值化发展的视角出发，从化区乡村振兴主要面临3个难题：一是空间资源存在一定程度的错配，城、乡迫切需要寻找到适合的“类”。南部地区以一半的建设用地创造了全区70％的GDP，土地经济效益明显更高。乡村土地由于缺乏系统规划和整理，集体经营性建设用地难以成规模，导致部分区位良好的留用地“晒太阳”。二是生态资源丰富，但生态价值未得到充分挖潜。从化区森林覆盖率达69.10％，然而2021年其GEP在全国县域中仅排名42，在珠三角地区仅排名第6 ^① 。三是城镇建设用地整治项目备受社会资本青睐，谋划了生态设计小镇、吕田小镇等系列特色小镇项目，但乡村地区发展动力明显不足，生态整治类项目主要依靠财政资金投入，运营困难。因此，选取从化区作为实证案例，具有典型性和代表性。

5.2?策略

5.2.1?空间重配：统筹城乡资源，依托差异化整治挖潜资源价值

从化区全域土地综合整治打破镇街行政界限，以流溪河为主线，识别县域发展的资源家底，整合全域全资源要素，构建山水林田湖草沙生命共同体。从流溪河上游至下游，依据“生态—农业—建设”的资源本底，差异化地采取生态价值实现模式、城乡融合发展模式、低效建设用地整理模式(图4)。通过差异化整治，在保留乡村生态价值的基础上，推动城乡要素双向流动，使得下游地区承接上游地区的建设用地，上游地区为下游地区提供生态产品，满足城乡居民的双向需求。全域土地综合整治对资源要素的整合，对差异化整治模式的选择，相当于为城、乡选定了最适合的规划和发展路径，通过资源要素的优化配置，促进城、乡资源要素流动，促使城乡差异化发展，寻找到城乡等值化“不同类但等值”最合适的“类”。

具体而言：流溪河上游注重生态价值转化，探索生态产业化路径，提供主题森林公园、生态总部区等生态产品，并构建了高附加值的生态产业链；流溪河中游作为城乡交界的关键地区，实施垦造水田、补充耕地等整治工程，开发田园综合体、农耕体验、科普教育等都市农业业态，将城、乡特色与居民需求充分融合；流溪河下游实施零散留用地集中落地、顺兴石场矿山修复、点状供地等工程，承接上游地区农村土地发展权益的转移，同时为明珠工业园等园区发展提供充足的用地指标。从化区通过差异化整治，打造“生态价值实现—岭南都市田园—土地经济转化”的循环链条，通过资源要素的精准配置，最大化挖潜城、乡资源价值，为城乡价值转化和乡村振兴奠定基础。

5.2.2?价值重构：激励正向整治行为，推进乡村生态价值转化

地方决策者对自然资源开发利用的态度和思维决定了生态资源的价值。从化区以生态价值“零净损失”为目标，探索设计“生态券”的模式，将山、水、林、田、湖、草、沙等资源通过入股、分红、补贴等不同规则进行转化，以激励全域土地综合整治中的“增绿”“治水”“增田”“节地”等正向整治行为，推进乡村生态价值转化(图5)。“生态券”探索属于从化区对农村改革的深化与创新，即对不同类型资源进行价值认定，可以在全域范围内促进资源优化配置，推进土地价值与生态价值的交换，促使生态价值高的地区充分挖潜生态价值，土地经济总量高的地区提高建设用地节约集约水平。

具体设想逻辑为：一是生态产品耗散方以货币、物业等形式转移补偿给生态产品供给方。在生态收益地区、生态保护地区之间建立横向补偿关系，探索碳排放权、排污权等生态产品指标量跨镇街交易。生态指标结余部分可移至交易平台出售，带来生态价值损失的企业或个人须支付相应费用。二是注重流域上下游同治，在流域上下游地区之间建立横向生态补偿关系。三是允许耕地资源入股，推进垦造水田指标、补充耕地指标、拆旧复垦指标在全区流转。四是允许因空心村、废弃宅基地、地质灾害隐患等腾退的建设用地指标在全区调剂，以集中留地、置换经营性物业等多种方式在异地兑现留用地。以产业转移示范区、跨区域合作园区、产业合作基地、飞地经济为平台，推动乡村地区发展权益的转移。其实，留用地的集中落地，在某种层面上是对农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价的实践。

5.2.3?资本重组：形成“资产包”，促进乡村一二三产融合发展

城乡资源统筹与城乡价值转化为城乡等值化奠定了基础，但若要保证城乡等值化长期有效，产业的联动发展才是内驱动力，因此迫切需要寻找到城、乡资源的一体化增值路径。从化区以县域为实施单元，跨镇街划定10个整治区域，将破碎化的资源资产统筹打包，形成“资产包”，促进一二三产融合发展，推进现代化产业的规模化经营。具体做法为：将山、水、林、田、湖、草、沙等生态资源与集体建设用地、闲置农房、低效建设用地等土地资源捆绑，探索乡村产业的多样化路径，推动城乡产业的联动运营。当乡村地区拥有更多生态产业化的路径，农村经济得以壮大、村民收入得以提高，才能够真正实现农村价值的就地转化。

对于同一整治区域的多个整治项目，从化区尝试引入同一社会资本方进行统筹运营，将生态保护修复与企业经营开发充分融合，由企业统筹运营，运营收益由政府与企业分成，为持久的城乡等值化提供支撑。从化区政府也会对乡村生态性整治项目给予一定的资金支持，整合“农、林、水、路、村”等相关财政资金，形成“组合资金包”，支撑碳汇造林、生物多样性保护等生态性整治项目，为社会资本介入创造良好的生境条件(图6)。整治主体在参与建设用地整理、农产品复合开发等土地经济性整治项目时，还需对整治区域内乡村的发展负责，进行基础设施及公共服务设施投资，改善农村生活条件。例如：从化区鳌头万亩良田示范项目打包统筹各类资源，将农产品产业升级、增加附加值与田园综合体建设、乡村旅游相结合，一体化推动土地经济及生态价值“双资本”的增值；顺兴石场“边开采、边修复”，高标准建设矿山公园，带动周边乡村生态环境的修复提升。

6?结束语

德国城乡等值化的思想为我国促进城乡融合互动，实现乡村振兴提供了有益的启发。全域土地综合整治以城乡生产要素的流动和土地制度创新，为乡村振兴提供了更多的路径。基于城乡等值化理念，提出通过全域土地综合整治的跨镇村资源整合、全要素价值流通、多主体资金整合等举措，促使城、乡发展状态向城乡等值线靠拢，进而实现乡村振兴。城乡等值化理念在全域土地综合整治中的应用，是对乡村生态价值在土地利用价值体系中发挥作用的肯定，符合当下城乡融合发展需求。

然而，当德国城乡等值化思想与我国乡村地区的现实碰撞时，会衍生出一些本土化的现实问题，以城乡等值化策略推进乡村振兴，必将是一个长期的、动态的工作，全域土地综合整治工作的空间重配、价值重构、资本重组路径亦需要不断完善。因此，未来应吸取城乡等值化思想的精华，并进行本土化转译，通过创新政策体系与工作机制，探索以更加多样化的方式推进城乡融合发展与乡村振兴。

【注　释】

①数据来源于广州市城市规划勘测设计研究院编制的《全国县域/市辖区生态系统生产总值(GEP)研究报告2021》。