济南市“中优”行动规划逻辑与规划实践

文章以济南市“中优”行动规划为案例，剖析了基于历史文化保护的行动规划逻辑和基于城市更新的行动规划逻辑，探索在存量发展时代实现历史文化保护和城市更新的规划平衡方法，并根据“底线思维、求同存异、权责明晰”的思路，将两种规划逻辑进行耦合，沿着行动规划路线耦合行动目标，协同行动策略、行动方向和行动任务，从组织领导、任务落实、品质保障、资产运营4个方面提出基于政府、市场双主体推动的行动规划实施措施。

0　引言

随着我国经济从高速增长阶段迈向高质量发展阶段，城市发展也从增量时代进入存量时代，由粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展。在增量发展空间严格受限的情况下，规划更加注重盘活利用存量资源，走土地集约节约利用的道路，城市更新成为国土空间规划的重要课题和城市实现高质量、可持续发展的重要手段。如何处理好城市发展和历史文化保护的关系，一直是规划学界关注和研究的重点。2020年7月，济南市明确提出构建“东强、西兴、南美、北起、中优”的城市发展新格局，标志着其城市发展由空间拓展向全域协同高质量发展转变，由扩展增量向提质存量转变。同年8月，济南市针对老城区开展编制“中优”行动规划，挖掘老城区核心价值，提升城市功能业态，激发城市内在活力，彰显泉城特色风貌。“中优”行动规划有别于传统的蓝图式、愿景式规划，按照“项目化、清单化、责任化”的思路，构建一揽子、条目化的项目任务清单，搭建事权匹配、权责清晰的行动任务体系，是推进“中优”战略落地实施的行动指南。

1　济南市“中优”地区现状特征

1.1　富集最核心的历史人文资源，但历史文化特色彰显不足

济南市“中优”地区主要是指济南市二环路围合的老城区，面积约为160?km ² ，是济南市建设国家历史文化名城的核心区域，也是泉·城文化景观申请世界自然文化遗产的核心区域。区域内集中了趵突泉、大明湖、千佛山、古城、老商埠等最核心的自然景观资源和历史文化资源，包括各级各类文物保护单位140处、历史建筑172座、泉水出漏点10处等。

济南市老城区特别是历史街区内普遍存在私搭乱建现象，诸多历史建筑被遮挡在违章建筑之中，部分文物保护单位、历史建筑缺乏保护修缮，泉水院落等对外开放不足，历史街巷风貌受到不同程度的破坏。由于缺乏整体的旅游开发引导，市民和外地游客的游览主要集中在趵突泉、大明湖、芙蓉街等热门景点，诸多优秀的文物保护单位、历史建筑无人问津，部分老建筑、老招牌、老牌坊等历史文化传承已淹没在时间的洪流之中，只存在于老照片和老市民的回忆中。

1.2　集中最优质的大中型医疗、文化、养老等公共服务设施，但基层服务设施缺口大，人居环境待改善

济南市老城区人口有301万，约占全市人口的30%；建设用地面积占中心城区建设用地面积的28%。但老城区却集中了济南市64%的大中型医疗机构，包括齐鲁医院、省立医院、市中心医院等；66%的养老设施，包括老年幸福院、敬老院、老年公寓等；40%的幼儿园、小学、初中等教育设施；42%的行政办公资源，包括各类机关单位等。

尽管如此，老城区内的基层公共服务设施依旧缺乏。一方面，其社区多建于20世纪80、90年代，建筑已经开始衰败、立面风貌较差，社区内各类公共服务设施建设标准低或配置不完善，并缺乏绿地等开敞空间，人居环境亟待改善；另一方面，老城区内人口高度集聚，平均人口密度约为2万人/平方公里，其中1/3的街道人口密度超过3万人/平方公里，密集的人口加剧了基层服务设施供给和需求不匹配的矛盾。

1.3　集聚丰富的就业岗位和业态，但混杂的功能带来较强的外部负效应

根据第三次全国经济普查数据，济南市老城区内有各类企事业单位3.3万家，就业人口约为94万，产业功能混杂，类型丰富，涵盖了批发零售、机械设备、电子、五金、餐饮、医疗、装修等，并设有414处专业批发市场、工业仓储和棚户区，这对老城区发展旅游、提升风貌品质带来了很强的外部负效应。并且，由于老城区内集聚了大量省级大型医院，外来就医人口的涌入加剧了交通拥堵；部分省级行政机关占据优质的自然景观资源，对市民的开放使用造成影响。因此，济南市亟须将城市非核心功能向外疏解，优化提升老城区的内部环境。

1.4　问题表征总结

从以上分析来看，济南市老城区的规划建设工作面临历史文化保护和城市更新两方面的严峻考验。老城区的功能业态待提升优化、部分历史文化遗存待保护修缮、人居环境品质待改善、配套设施待完善、城市特色风貌待彰显。

2　基于历史文化保护的济南市“中优”行动规划逻辑

2.1　行动目标与方向

基于历史文化保护的“中优”行动规划，根本目标是保护历史文化遗存，即通过保护物质载体，留存历史文化记忆。其保护目标和策略可以分为3项：①保护个体，即保护“中优”区域内独立的文物保护单位、历史建筑、老牌坊、老招牌等；②保护群体，即保护“中优”区域内有空间关联的群体建筑组合，包括泉水院落、街巷、历史水系、历史步行联通道路等；③保护历史环境，即保护与历史文化遗存有关的空间环境，包括控制历史街区周边的天际线、建筑高度，整治提升历史街区周边的环境风貌等。

2.2　行动任务

基于历史文化保护的“中优”行动规划任务主要包含7个方面的内容：保护修缮文物保护单位，拆除私搭乱建；保护、修缮、展示、利用历史建筑、特色老建筑、老招牌和老字号；整治保护传统街巷，优化提升设施和景观环境；贯通泉渠水系，修复泉水宅院；保护街道名称、街道走向、红线宽度、行道树等；拆除中山公园周边有碍景观风貌的建(构)筑物；保护洪家楼教堂建筑群，提升广场及周边风貌环境(图1)。

3　基于城市更新的济南市“中优”行动规划逻辑

3.1　行动目标与方向

基于城市更新的“中优”行动规划，行动目标和方向主要有4个：①收益平衡，即通过建设投资、核算收益回报，满足市场运行主体的利润需求；②拆(改)旧建新，推动“中优”地区内旧厂区、旧院区、旧社区改造，开展城中村、棚户区改造，拆除违法建设；③提升人居环境，即通过非核心功能的外迁疏解，厘清“中优”地区的产业功能，提升环境品质；④完善设施配套，即立足于打造“15分钟社区生活圈”，增加绿地等开放空间和各类公共服务设施供给，提升基本公共服务水平和便利度。

3.2　行动任务

基于城市更新的“中优”行动规划任务主要包括11个方面的内容：改造和再利用老厂房建筑；更新改造老旧住宅区、老旧社区；综合整治南门大街路口、护城河沿线地区；改造火车站周边地区，增加广场、公共绿地等功能；改造泺口、上新街等地区，建设新社区；拆除违法建设、山体周边临时或有碍景观风貌的建筑物；改扩建趵突泉、五龙潭公园，沿西护城河打造连续步道系统；改造整治沿护城河建筑，增加滨水公共空间；打造“一城一湖一环”环游连通工程；建设完善山体公园，建设互联互通绿道环；完善提升文教卫体等公共服务设施(图2)。

4　历史文化保护与城市更新双目标导向的规划逻辑耦合

4.1　耦合的基本逻辑

历史文化保护和城市更新的规划逻辑在提升环境风貌品质、拆除违法建设等诸多方面是共通的，仅在局部方向上有所差异。例如，只出于对历史文化保护的考虑，新建建筑的体量应更接近传统建筑，建设高度、强度不宜过高；只出于对城市更新收益平衡的考虑，新建建筑越高则城市更新收益越大，更容易吸引市场主体参与和推动项目落地。

双目标导向的“中优”行动规划需要将这两种逻辑进行耦合，主要按照3个原则进行：一是底线思维。无论哪种逻辑的底线都不应触碰，触碰了历史文化保护的底线，就会导致历史文化遗存被破坏，造成不可挽回的损失；触碰了城市更新的底线，就会造成城市更新项目难以实施，规划只能变成愿景式的蓝图。二是求同存异。坚决贯彻两种规划逻辑共通的思维和方向；对于二者不同之处，则要因地制宜、取其精髓，寻求最大公约数。三是权责清晰。历史文化保护的实施以政府为主、以市场为辅；城市更新的实施则以市场为主体，由政府引导。归属政府主导的事项，必须要严守公益性的本质；归属市场主导的事项，要考虑市场的运营。二者虽有共同之处，但要做到权责清晰、界限分明、不可混淆。

4.2　目标的耦合

历史文化保护的底线目标，是对历史文化遗存本体的保护和对周边一定范围内历史环境的保护；城市更新的底线目标，是实现收支的基本平衡，保证更新项目的推进。这两个底线目标需要在规划中兼顾实现(图3)。

耦合历史文化保护的3个行动目标和城市更新的4个行动目标可知，提升人居环境、激发地区活力是二者共同的方向，历史环境保护需要拆除私搭乱建、拆除违法建设、整治提升环境风貌；城市更新的推进也需要进行环境治理、拆除违章建筑。提升人居环境一方面有利于提高原住民在历史建筑、历史街区居住的意愿，更有效地保护历史文化；另一方面也有利于城市更新后地价、房价的提升，更好地实现收益平衡。激发地区活力，有赖于注入新功能业态，这种功能的改变以不破坏历史文化遗存的物质本体为前提，通过引入新的时尚业态，盘活历史文化遗存的经济价值、使用价值和社会价值，并进一步提高周边城市更新地块的经济价值，反过来吸纳更多资金用于历史文化遗存的保护和修缮，形成良性的互动循环。

历史文化保护和城市更新目标也存在方向背离的问题，历史文化保护倾向于低强度开发、保护历史环境，城市更新则倾向于高强度开发、平衡收益。这种背离客观存在、不分对错，只是立场不同，需要理性应对、求同存异来解决。按照历史文化名城保护规划的要求，需深化与细化“中优”地区景观核心敏感区和重要视廊，在核心敏感区及视廊范围内应按照相关要求严格控制建筑高度、体量等；在范围外可适当提升建设强度。其中最重要的一点是实施全域平衡统筹政策，即核心敏感区及视廊范围内的城市更新项目可采取与范围外地块捆绑等方式，允许其实现跨区域平衡收支。

4.3　规划策略和行动方向的协同

“中优”行动规划以保护和更新为根本遵循，以突出历史文化和泉城风貌为核心，以泉·城文化景观申遗为抓手，统筹“保、改、拆、建”等工作，提出“保、显、提、优、享、减、补”七大策略，以凸显泉城特色，展现泉城魅力。

“保”即严格保护历史文化资源；“显”即彰显泉城特色风貌，打造世界泉城品牌；“提”即强化城市功能，丰富街区业态，提升人居生活品质；“优”即优化空间布局和环境景观风貌，实施微更新、微改造；“享”即增加公共空间，提高空间开放度，实现全民共享；“减”即减少非核心功能，拆除违法建设、私搭乱建，外迁专业批发市场等；“补”即补充完善各类生活配套设施和游览服务设施。

规划面向长远发展，统筹历史文化保护和城市更新，谋划8项重点行动，推进“中优”地区高质量发展。在古城保护提升方面，以泉·城文化景观申遗为目标，保护和整治历史文化街区。在复兴商埠区方面，保护历史建筑和传统肌理，整合和链接特色资源，打造特色活力街区。在疏解非核心功能方面，推动行政机关、高校、省级医院、专业和批发市场等功能外迁，释放公共空间资源。在丰富都市核心功能业态方面，强化历史人文资源保护和利用，注入现代功能，导入高端产业，大力发展文化休闲产业，丰富展览文创、时尚消费、艺术活动、数字经济等功能业态。在生态保护方面，推进“显山”工作，建设完善山体公园和绿道系统，增加公共开放空间，提升公共空间品质。在水系、步道连通方面，推进大明湖—北湖—小清河—华山湖等河湖水系、航道连通；通过优化观光公交线路、绿道系统等，加强古城、商埠、大千佛山景区的联系；优化机非、动静态交通组织，变拥堵为有序。在整治环境方面，拆除违法建设，加快旧城区、旧厂区、旧院区更新改造，推进城中村、棚户区改造。在人居品质提升方面，加快打造“15分钟社区生活圈”，提升基本公共服务水平和便利度。

4.4　行动任务的耦合协同

紧扣历史文化保护、风貌传承、城市更新、功能优化、活力复兴、文化旅游等主题，聚焦谋划市级重点，策划近期重点打造片区，包括古城、商埠、洪楼广场、大千佛山景区、小清河—黄河之间地区五大片区，共细分为15个重点项目及55项行动任务。将项目和行动任务进一步详细分解，构建一揽子可操作、条目化的项目任务清单(表1)。

行动任务在历史文化保护和城市更新方面各有侧重，并相互耦合协同。古城、商埠片区侧重历史文化保护，包括对历史文化街区、历史街巷格局等的保护，同时耦合城市更新的新理念，强调对一般建筑和地块的微更新、微改造，不破坏历史肌理；洪楼广场片区侧重保护洪家楼百年教堂建筑群，因其与洪楼商圈结合紧密，需协同推进百年教堂建筑群保护与周边功能业态融合，通过对历史建筑的保护带动提升周边业态层级和环境品质；小清河—黄河之间地区侧重城市更新，强调对老旧社区的更新改造，同时寻求恢复、重现传统泺口古镇及古渡口的方法，通过再现局部地区的历史风貌，提升整体文化价值水平和品质；大千佛山景区则侧重对生态环境和风貌景观的整治。

5　基于“双主体”推动的行动规划实施

历史文化保护实施主体以政府为主，体现公益性；城市更新实施主体以市场为主，体现城市经营理念。基于“双主体”推动的行动规划实施，需要在兼顾二者特点的同时，重点保证规划实施不走样、不打折。为此，济南市“中优”行动规划制定了组织领导、任务落实、品质保障、资产运营4个方面的实施措施。

5.1　建立“市—区—部门”多级联动的市级统筹推进机制

首先，济南市委市政府成立“中优”城市发展格局领导小组，由市委书记、市长任双组长，由市委常委、分管副市长任副组长，成员由相关市直部门、区县、市级平台的主要负责人组成。其次，在领导小组下成立工作专班(指挥部)，负责人为分管市委常委、副市长，工作专班内设综合推进组、规划编制及指导落实组、政策研究及工作实施组，负责具体工作的推进调度；历下、槐荫、天桥、历城、市中5个区以及市住建局、市自规局、市文旅局、市园林局等10余个相关部门、平台负责具体实施，推进“中优”行动规划落地。

5.2　建立工作台账，构建事权匹配、权责清晰的行动任务体系

按照“规划项目化、项目清单化、清单责任化”的思路，将“中优”行动规划重点打造的五大片区、15个项目和55项行动任务进行分解，构建一揽子可操作、条目化的项目任务清单；工作专班对应事权，明晰各部门、各区县权责，建立工作台账，定期督导，保障项目任务的持续推进和落地实施。

5.3　实行责任规划师制度，保障规划高品质落地实施

为制衡市场主体对利益最大化的追求，防止规划实施走样、打折，济南市针对古城(明府城)等重点片区，聘任片区责任规划师，对片区内相关实施性规划设计方案，包括城市设计、修建性详细规划、建筑设计、景观设计等，履行专业指导、技术总控和审查把关等职责，独立出具书面审查意见，保障“中优”重点片区内实施性规划设计的高标准编制和高品质落地实施。

5.4　探索城市存量资产捆绑打包、联动保护更新的新模式

规划在历史文化保护的基础上，从城市运营角度探索存量更新的新模式。一方面，古城片区积极申请国家开发银行的金融支持，成功申请到55.5亿元贷款，同时明确古城片区三年行动计划，平衡历史文化保护、改善民生和人口疏解的关系，保障项目落地；另一方面，采用以市场为主体的更新方式，统筹存量资源的历史价值、商业价值和功能特点，探索“文旅+房产”“腾笼换鸟+触媒带动”“小微更新+精细织补”等差异化更新模式，整合现有存量资源和历史文化资源，形成5个不同类别的12个城市更新项目包，测算项目资金投入产出情况，在满足基本收支平衡和盈利后，将城市更新项目包对外招商，吸引社会资本参与。

6　规划实施情况评估与启示

济南市“中优”行动规划实施两年来效果明显。一是文物保护单位、历史建筑得到很好的保护修缮，城市风貌获得很大提升。例如，古城片区的陈冕状元府、题壁堂、寿康楼、督城隍庙等文物保护单位、历史建筑已完成保护和修缮，王府池子街12号院等泉水院落完成保护提升，涌泉胡同、后宰门街、将军庙街等10条老街巷已完成历史风貌恢复工作，历史文化街区内起凤桥街已完成综合整治。二是重点片区、地块的更新工作初见成效。济南宾馆地块、经四小纬二(万紫巷)、福音里等重点街坊和地块已完成房屋冻结，特色老建筑的保护修缮、一般建筑的改造提升和活化利用工作正在紧锣密鼓进行中；洪楼广场片区已完成花园路街道建筑立面整治提升，并建成过街天桥；大千佛山景区已经完成植树补绿和设施完善工作，佛慧山北入口、环山绿道等重点项目已建成并对外开放。

济南市“中优”行动规划是一次历史文化保护和城市更新双目标导向的综合探索，在实施过程中也出现一些新课题需要进一步研究。一是针对老城微更新、微改造地区，受用地空间限制，难以按照正常的规模标准配备公共服务、市政等设施，需要研究制定满足基本功能的非常规的配套标准。二是老城区房屋存在大量复杂产权、多产权或无产权证明的情形，一房多户情况普遍，且房屋面积通常较小，以面积标定补偿标准难以获得居民认可。如何在这种情形下制定补偿标准并保证更新项目顺利进行是实施面临的一大难题。三是在全域平衡统筹政策下，需要进一步对跨行政区的利益平衡机制进行研究。