以体制机制政策创新为抓手推进新阶段水土保持高质量发展的思考

2022年12 月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》），这是首次以中央名义出台的关于水土保持工作的文件，在新中国水土保持发展史上具有重要里程碑意义。 《意见》通篇贯穿了体制机制改革创新这条主线，在指导思想中指出“以推动高质量为主题，以体制机制改革创新为抓手，加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的水土保持工作格局，全面提升水土保持功能和生态产品供给能力，为促进人与自然和谐共生提供有力支撑”；在工作要求中强调“深化水土保持体制机制创新，加强改革举措系统集成、精准施策，进一步增强发展动力和活力”；在主要目标中提出“到2025年，水土保持体制机制更加完善”“到2035年，系统完备、协同高效的水土保持体制机制全面形成”；在重点任务和保障措施中均体现了体制机制政策创新的要求。

要深入学习领会《意见》精神，认真贯彻落实水利部党组要求，坚持系统观念，大力推进水土保持体制机制政策创新，强化基础支撑，加快解决当前工作中存在的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞等问题，整体提升水土保持管理能力和水平，为推动新阶段水土保持高质量发展提供有力保障。

体制创新是加强新时代水土保持工作的根本保证

习近平总书记多次强调，“生态文明体制改革是全面深化改革的重要领域”“深入推进生态文明体制改革”。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，对生态文明体制改革作出全面部署。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国水土保持取得显著成效。但与经济社会高质量发展要求和人民群众高品质需求相比，我国水土流失量大面广、局部地区严重的状况没有改变，治理质量和成效还不稳固的现状没有改变，经济发展带来人为水土流失压力突出的阶段性特征没有改变，水土保持管理能力、改革创新能力、基础支撑能力还不能完全适应新形势新要求。 要系统解决这些问题， 必须把体制创新摆在首要位置，健全完善横向到边、纵向到底的水土保持管理工作体系。

加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的水土保持工作格局

这是由水土保持工作的性质、特点决定的。《意见》在指导思想中开宗明义明确了这一要求，并体现在总体要求、预防保护、监管、治理、管理和保障措施等方方面面。

从政治上看，   水土保持工作是党和国家事业的组成部分，必须坚持和加强党对水土保持工作的全面领导，确保党中央决策部署落地见效。

从法理上看，   《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国黑土地保护法》均明确了政府在组织领导、规划实施、资金保障等方面的责任，明确了水利及相关部门的职责，以及企业、社会、个人预防和治理水土流失的责任与义务。

从工作特点上   看   ，     水土保持工作综合性强、涉及面广，要从根本上解决前面提及的“三个没有变”“三个不适应”问题，必须树立“大水保”理念，从健全与完善管理体制着手，构建系统完善、协同高效的工作格局与体系，进一步落实地方政府责任和相关部门职责，有效调动社会力量的积极性，发挥各方作用，形成工作合力。

落实中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的管理体制

中央层面   在战略、规划、政策、标准等方面做好顶层设计，既对地方从目标责任、重大原则与任务提出必要的约束性要求，也为地方落实从思路、布局、重点与路径等提供依据，同时加强对落实情况的统筹协调和督促指导。省级层面要做好承上启下，结合实际，做好本省（自治区、直辖市）的顶层设计，把中央大政方针和决策部署转换为实施方案，进一步加强组织建设、队伍建设、制度建设，明确目标任务和具体举措，强化监督和指导，推动工作开展。市县乡层面主要是因地制宜、抓好落实，推动各项工作落地生根、开花结果。

机制创新是加强新时代水土保持工作的核心路径

体制的有效性，必须靠与之相适应的机制去实现。加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的水土保持工作格局，落实中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的管理体制，必须要建立完善高效顺畅的工作机制。归纳起来， 《意见》重点有7个方面的机制需要中央与地方各层级建立或完善。

水土保持目标责任考核制

加强水土保持考核是落实地方政府水土保持责任的重要举措。自2018年起，水利部会同国家发展改革委、财政部等七部门对省级政府实施全国水土保持规划情况开展年度评估，全国30个省份建立实施了对市县级政府的水土保持考核评估制度，有力促进了地方政府水土保持责任落实，但也存在考核约束性不强、覆盖面不全、结果应用不充分等问题。深入贯彻落实《意见》要求，要在全面总结现有工作经验的基础上，以“大水保”的思路，按照“客观公正、突出重点、注重实效、奖惩并举”的原则，加快推动实施中央对省级政府、省级对市县级政府的水土保持目标责任制和考核奖惩制度，建立科学合理的考核指标体系，强化考核结果应用，真正发挥考核“指挥棒”作用。

水土保持工作协调机制

水土保持工作涉及面广、协调任务重，必须强化统筹协调。1957年，国务院成立水土保持委员会，先后召开六次全国水土保持会议。近年，全国已有16个省份在省级层面建立了不同层次、不同形式的水土保持工作协调机制。党的十九届五中全会提出完善生态文明领域统筹协调机制，水土保持工作必须同国家生态文明建设总体部署相配套。要按照《意见》要求，建立健全水土保持部际和地方各级政府协调机制，切实履行水行政主管部门作为行业主管部门的牵头组织和统筹协调职责，发挥好各相关部门作用，强化政策支持协同，形成工作合力。各流域管理机构要建立完善跨区域水土流失联防联控联治机制，把握生态系统的整体性和流域的系统性规律，强化流域统一治理管理。

水土保持预防保护机制  

加强预防，效果好、效率高。全面加强水土保持预防保护是实现水土流失状况持续改善的前提条件，是落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针的具体体现，也是根据当前我国水土流失分布状况与特点、加快水土流失防治的必然要求。《意见》从源头防控、重点区域预防保护、生态系统功能三个维度，明确了统筹推进水土流失预防保护的重点举措。各地要结合《全国水土保持规划（2015—2030年）》和《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》实施，加大江河源头区、重要水源地、水蚀风蚀交错区等重点区域预防保护力度，协同推进国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等区域一体化保护和修复，充分依靠生态自我修复能力加快水土流失防治。结合各地水土保持率目标和水土流失分布状况，加强与相关部门的政策和措施协同，分类施策，提升林草、农田、城市生态系统水土保持功能。

水土保持新型监管机制  

依法严格人为水土流失监管是水行政主管部门的一项重要法定职责和社会管理职能。人为水土流失点多面散、动态变化，监管任务重、难度大、目标要求高，要实现覆盖所有人为水土流失的全链条全过程监管，必须不断推进监管手段和方式创新，建立以遥感监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型监管机制。要按照《意见》要求，持续部省两级水土保持遥感监管，进一步完善遥感解译判别、核查认定、查处、整改销号程序和标准，全面监控、及时发现、精准判别人为水土流失情况，依法依规严格查处违法违规行为。全面实施水土保持信用评价，深入推进“互联网+监管”，加快推动水土流失风险预警方式与手段创新，对水土流失风险及时跟踪预警，提高监管精准化、智能化水平。

水土保持协同监管机制  

推进水土保持协同监管既是落实“放管服”改革要求、提高监管效能、形成监管合力的重要举措，也是由水土保持社会监管的性质决定的。按照《意见》要求，各地各级要从落地落实见效上下大功夫，建立完善监管信息共享、违法线索互联、案件通报移送等制度，落实水行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作机制，加大水土保持监督执法力度，加强部门间协同监管和联合执法。要充分发挥生产建设项目行业主管部门的行业监督指导作用，压实生产建设单位水土流失防治的主体责任。

水土流失治理统筹协调机制  

小流域综合治理是水土流失治理多年实践中形成的成熟而行之有效的技术路线。《意见》在坚持不懈抓好小流域综合治理的基础上，适应新时代新阶段人民日益增长的美好生活和优美生态环境需要、山水林田湖草沙系统治理的要求，针对当前存在的标准不高、效益发挥不充分、优质生态产品提供不足等问题，提出全面推动小流域综合治理提质增效。落实好《意见》要求，各地要将小流域综合治理纳入经济社会发展规划和乡村振兴规划，建立统筹协调机制，以流域水系为单元，整沟、整村、整乡、整县一体化推进，实现多目标协同的水土流失系统治理。按照水利部、农业农村部、乡村振兴局、国家林草局联合印发的《关于加快推进生态清洁小流域建设的指导意见》，以山青、水净、村美、民富为目标，以水系、村庄和城镇周边为重点，统筹各方力量，按照统一规划、因地制宜的原则，大力推进生态清洁小流域建设，提供更多更优蕴含水土保持功能的生态产品。

水土保持工程建管机制  

《意见》针对水土保持投资补助性质的特点，提出要完善水土保持工程建管机制。各地要按照《意见》要求，创新水土流失重点治理工程组织实施方式，积极推行以奖代补、以工代赈等建设模式，完善治理成果管护制度，建立工程运行维护费用政府和受益主体分摊机制，着力用改革创新的办法破解当前一些地方审批程序繁琐、重建轻管等问题，确保水土保持工程长期稳定发挥效益。

政策创新是加强新时代水土保持工作的重点领域

高效顺畅的体制和良性运行的机制，需要具体的、可操作的政策予以保障，《意见》明确的目标、任务、措施也都需要相应的制度保障。要坚持问题导向、目标导向、效用导向，聚焦体制机制改革创新要求，坚持和完善现有制度，及时制定一些新政策， 加快政策创新，增加制度供给，构建更加成熟、定型的水土保持政策体系，为加强新时代水土保持工作提供更加有效的制度保障。

建立水土保持空间管控制度  

水土保持空间管控是贯彻《意见》、水土保持法和全国水土保持规划要求，全面提升水土保持功能的重要前提和基础，也是科学推进水土流失综合防治的应有之义。要以生态、农业、城镇三大空间为基础，结合全国水土保持区划，分类提出不同空间水土流失预防、治理、管理的举措和要求，整体提升国土空间水土保持功能。要按照水土保持法、长江保护法、黄河保护法等法律要求，做好与生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”的衔接，依法划定水土保持重点空间，分类明确水土保持重点空间管控要求，落实差别化保护治理和管理措施。

强化相关规划征求水土保持意见制度  

制定相关规划水土保持内容编制技术要点，全面落实涉及基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施等内容的有关规划征求水土保持意见制度，督促指导相关规划科学提出水土流失预防和治理对策措施，更好发挥水土保持在优化规划项目布局、加快发展方式绿色转型中的作用，从源头上预防水土流失。

建立覆盖所有人为水土流失行为的监管制度  

抓好《生产建设项目水土保持方案管理办法》等制度落实，加快构建全链条全过程监管体系。针对不同行业、不同特点，明确差异化针对性要求，实施分类精准监管。制定农林开发等生产建设活动水土流失防治标准，按照可操作、易操作、能落实的原则，科学提出生产建设活动水土流失防治措施和管理要求，严格依照标准进行监管，补齐监管短板和空白。

建立水土保持信用评价制度  

《意见》明确提出要全面实施水土保持信用评价，这是加强人为水土流失监管的重要抓手，是鼓励与约束市场主体依法依规履行水土保持责任的重要手段。要在系统总结水土保持信用监管制度的基础上，统筹考虑信用信息内容、来源及获取渠道，以生产建设单位和水土保持方案编制、监测、监理、设计、施工、验收报告编制等市场主体为重点，按照依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理的原则，科学构建信用评价标准，规范信用评价流程和程序，强化信用评价结果共享运用，健全信用分级分类监管和激励惩戒机制。

鼓励和支持社会资本参与水土流失治理政策  

“两手发力”是加快水土流失治理、提供更多更优水土保持生态产品的必由之路。要在落实中央和地方财政水土保持投入的同时，根据《意见》和《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，国家层面制定出台更具指导性与操作性的鼓励和支持社会资本参与水土流失治理的指导意见，综合运用产权激励、金融扶持等政策，支持引导社会资本和符合条件的农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体开展水土流失治理。对集中连片开展水土流失治理达到一定规模和生态修复预期目标的相关实施主体，允许依法依规取得一定份额自然资源资产使用权，从事相关产业开发。对淤地坝淤积和侵蚀沟、崩岗、石漠化治理等形成的可以长期稳定利用的耕地，按程序用于耕地占补平衡。制定完善水土保持碳汇能力评价指标和核算方法，推动将水土保持碳汇纳入温室气体自愿减排交易机制。通过水土流失治理提质增效，提升水土保持功能和生态产品供给能力，建立水土保持生态产品价值实现机制。就落实层面来讲，更重要的是发挥地方与基层首创精神，大胆探索与实践，并及时总结推广。

基础支撑是加强新时代水土保持工作的关键所在

基础工作是推动新阶段水土保持高质量发展的根基和底板。体制机制政策的创新离不开有力的基础支撑。 要对表对标《意见》要求，着力抓好规划体系、监测体系、科技支撑体系、标准体系、学科建设、宣传教育等基础工作。

健全水土保持规划体系  

以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式。要立足流域整体，科学把握流域自然本底、水土流失特点规律和经济社会发展需要，既要充分考虑不同区域经济社会高质量发展对水土保持提出的要求，又要通过推动水土保持高质量发展支持与促进经济社会绿色发展，提升生态系统多样性、独立性和持续性，编制七大流域水土保持规划，以流域为单位，统筹推进上中下游、左右岸、干支流协同治理。地方各级政府要依据全国及流域水土保持规划，及时制定或修订本行政区水土保持规划，确定科学的目标、合理的布局、针对性的任务和措施。要加强规划实施跟踪监测评估，强化规划约束力。

完善水土保持监测体系  

监测是科学开展水土流失综合防治的基础，是水土保持监管、治理和考核工作的支撑。要落实《意见》要求，加快构建以监测站点监测为基础、常态化动态监测为主、定期调查为补充的水土保持监测体系。优化水土保持监测站网布局，按照事权划分，明确中央与地方支出责任，健全运行机制。按年度开展全国水土流失动态监测，及时定量掌握全国各级行政区及重点流域、区域水土流失状况和防治成效。建立水土保持监测设备计量制度，保证监测数据质量。监测必须牢固树立需求牵引导向，深化监测成果评价，为水土保持与生态文明建设相关规划编制、政策制定、管理、科研等提供科学依据。

健全水土保持科技支撑体系  

科技是第一生产力，推动新阶段水土保持高质量发展，离不开科技创新。要充分调动并发挥高等院校、科研单位等多方力量的作用与积极性，加快完善水土保持科技创新体系。推进遥感、大数据、云计算等现代信息技术与水土保持深度融合，强化水土保持监管、监测等信息共享和部门间互联互通，提高管理数字化、网络化、智能化水平。围绕水土流失规律与机理、水土保持与水沙关系、水土保持碳汇能力等，加强基础研究和关键技术攻关。推进水土保持领域重点实验室、野外科学观测研究站等科技创新平台建设。各级水行政主管部门要为科技成果转化和技术推广提供政策支持并作为一项重要工作推动。

完善水土保持标准体系  

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。推动新阶段水土保持高质量发展，迫切需要进一步加强标准工作。要聚焦管理需求和实践需要，持续推动重点领域标准制修订，编制黑土区水土流失综合防治技术标准、黄土高原淤地坝养护标准等，修订生态清洁小流域建设技术规范、土壤侵蚀分类分级标准、水土保持监理规范、生产建设项目水土保持验收技术规程等，推进水土保持团体和地方标准建设。积极推动相关国际标准制定，提升我国水土保持标准国际影响力。

加强水土保持学科建设  

人才是第一资源，推动新时代水土保持高质量发展，需要培养大批高素质的管理与专业技术人才。2022年，国务院学位委员会、教育部已将水土保持与荒漠化防治学列为一级学科。各地要以此为契机，支持相关高校加强水土保持学科建设、师资培养和教材更新，围绕水土保持管理、技术及数字化、网络化、智能化发展需要，加大高素质复合型水土保持人才培养力度，为加强新时代水土保持工作提供人才支撑，让水土保持事业激励水土保持人才，让水土保持人才成就水土保持事业。

强化宣传教育  

宣传教育是加强新时代水土保持工作的前沿阵地和重要支撑，是凝聚共识、汇聚合力的重要手段。加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的“大水保”格局，需要在宣传教育上下足功夫、做到位。各地各级要强化对宣传教育的重视和组织领导，以水土保持国策宣传、普法宣传、科普宣传为重点，创新宣传方式，加大宣传力度，确保宣传效果。要推动将水土保持纳入国民教育体系和党政领导干部培训体系，开展水土保持进党校、进校园。要加强主流媒体宣传，用好新媒体矩阵，通过喜闻乐见的方式引导全社会强化水土保持意识，营造加强新时代水土保持工作的广泛良好氛围。要积极讲好中国水土保持故事，让水土保持中国理念、中国方案、中国行动走向世界，为推动全球可持续发展贡献更多中国智慧和中国力量。

结语

贯彻落实《意见》，深入推进体制机制政策创新和基础支撑，对各级水土保持部门和干部职工提出新的更高要求。   各级水土保持部门干部职工要深入学习领会《意见》的丰富内涵和精神实质，把握好全局和局部、当前和长远、特殊和一般的关系，当好《意见》贯彻落实的执行者、行动派、实干家，以“时时放心不下”的责任感和积极担当作为的精气神，开拓进取、狠抓落实，加快推动新阶段水土保持高质量发展，为促进人与自然和谐共生贡献更大更多力量。

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