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曹文洪：水土保持率目标实现路径探讨

发布于：2023-06-06 14:35:06 来自：水利工程/水利工程资料库 [复制转发]

作为各类生态退化的集中反映，水土流失给经济社会可持续发展带来巨大挑战。防治水土流失是流域生态保护修复和河湖生态环境复苏的重要途径，是生态文明建设的必然要求。党和国家历来高度重视水土保持工作，将其作为长期坚持的基本国策。经过70多年不懈治理，全国水土流失面积由20世纪80年代中期的367万km ² 减少为2021年的267万 km ² ，累计减幅达1/4以上，其中侵蚀强度中度及以上的水土流失面积比例由49.32%降至35.58%，水土流失持续呈现面积和强度“双下降”态势。但需看到，我国依旧是世界上水土流失最严重的国家之一，水土流失面积仍占国土面积的1/4以上，量大面广、局部地区严重的状况没有改变；现存水土保持措施的规模、质量和功能均待提升，经济发展导致人为水土流失压力突出的阶段性特征没有改变，水土流失的减量、降级成效并不稳固，防治任务依然繁重。党的十九大提出“到2035年生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现；到2050年生态文明全面提升”的发展愿景，党的二十大再次强调“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，对水土保持工作提出了新的更高要求。

为加快推动新时代水土保持高质量发展，2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》），为新时代水土保持工作擘画了宏伟蓝图、明确了重点任务，在水土保持事业发展中具有划时代的重要意义。其中，水土保持率作为衡量区域水土保持综合状况、评价水土保持工作成效的首要宏观指标，成为《意见》中加强新时代水土保持工作的核心量化指标，明确提出到2025年和2035年全国水土保持率分别达到73%和75%，这为全国各项水土保持工作提供了根本遵循。 为深入贯彻落实《意见》精神，本文阐释了水土保持率的内涵意义，并重点分析讨论其目标实现路径。

水土保持率目标的内涵意义

内涵与定义

长期的水土流失理论研究和防治实践表明，作为自然营力与人为活动共同作用下的地表过程，一定区域与时期内的水土流失，受到水分承载、土地利用、治理条件等因素综合影响，通常呈现动态消长变化，既非通过治理就只减不增的静态存量，也不可能或不适宜彻底消除，应当存在科学治理的“天花板”与综合权衡的“适宜度”。另一方面，作为生态文明建设的有机组成部分，水土保持工作干到什么程度才算“行”与“好”、才能满足国家2035年和2050年的美丽中国和生态文明建设目标，成为亟待回答的行业重大问题。针对上述需求与背景， 2019年水利部首次提出“水土保持率”概念， 用于正向表征区域水土保持综合状况，作为衡量区域水土流失防治目标与成效的宏观指标，将其阈值定义为符合自然规律并满足经济社会发展要求的水土流失防治适宜程度。

按照“水土保持率”的内涵与作用，理论上应当综合反映减量（减少水土流失面积数量）、降级（降低水土流失强度等级）、增效（增强水土保持功能成效）3个方面的实际状况与适宜程度，形式上相应设定3个维度的表征指标体系，以发挥状态量化与目标导向的功能。但鉴于我国当前依然存在占国土空间1/4以上的水土流失面积，较长时期内多数地区的水土保持首要任务仍将是“去存量、控增量”，同时要兼顾全国应用时的“可获取、可分解、可衡量、可操作”原则，最终从衡量水土流失减量（面积减少）适宜目标及其成效的维度定义“水土保持率”指标，即水土保持率是指区域内水土保持状况良好面积（非水土流失面积）占国土面积的比例，是水土流失预防治理效果和自然禀赋水土保持功能在空间尺度的综合体现。据此定义的水土保持率指标，主要包含 现状值 和阈值两个状态。其中，现状值表示当前或基准期区域内水土保持状况良好面积的占比；阈值表示通过预防和治理，区域内水土保持状况良好面积占比的远期上限，对应区域减少水土流失面积的远期适宜程度（结合生态文明和美丽中国建设要求，阈值水平年暂定为2050年）。现状值较阈值的差距即为相应区域一定时期内的水土保持工作任务。

阈值和阶段目标值

为科学确定不同区域水土保持率阈值，2020—2022年，水利部专门组织中国水利水电科学研究院等水利行业和中国科学院系统的10家科研机构，开展“新时代水土保持目标和对策研究”（以下简称专项研究），建立了区域水土保持率阈值确定方法，并基于全国水土流失等多源地理数据的综合空间分析，提出全国、8个一级区和31个省份的水土保持率阈值。在此基础上，水利部采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，组织各省在复核确认其水土保持率阈值的基础上，统筹生态建设基础、部署与需求，确定了2025年、2030年和2035年的省级水土保持率阶段目标值。最后，通过对各省水土保持率阈值与阶段目标值的综合分析， 得到2025年、2030年和2035年的全国水土保持率阶段目标值分别为73.00%、74.36%和75.26%，远期阈值可达77.5%以上 。

全国水土保持率阈值的确定，首次在国家尺度上明确了现存水土流失“哪些需要治理、哪些不需或不易治理”的重大问题，能够科学指导生态建设分区划定和工程布局等，从而促进水土保持高质量发展。根据专项研究的水土保持率阈值结果，全国现存水土流失中（2021年），共约144万 km ² 需进行分区施策、因地制宜的综合治理，其中约52万 km ² 治理后应且能够将土壤侵蚀强度降至微度，从而实现对应的水土流失面积减量；其余约92万 km ² 治理后土壤侵蚀强度通常仍在轻度及以上，可实现不同程度的水土流失强度降级，但将长期计入水土流失面积。这些治理后难以减量的水土流失主要包括西北地区固定沙地和绿洲—荒漠过渡带的风力侵蚀，华北、东南、西南等山丘区和东北漫川漫岗区部分坡耕（园）地、陡坡林草地的水力侵蚀，黄土高原沟壑陡坡的水力、重力混合侵蚀，以及必要生产建设扰动造成的阶段性人为水土流失。除上述需要治理的水土流失外，其余分布在西北沙漠、戈壁和流动沙地腹地的风力侵蚀，以及青藏高原、横断山地等高寒高海拔人口稀疏区的水力侵蚀，综合自然与社会因素，划定为不需或不宜治理，共约123万 km ² 。

依据远期阈值所确定的全国水土保持率阶段目标，首次突破传统规划方式，在考虑各地水土流失防治适宜程度的基础上，明确了不同时期全国水土流失面积减量“该到什么程度”的根本问题，能够有力支撑水土保持规划制定（修订）与考核评估等，从而保障水土保持高质量发展。按照《意见》中2025年和2035年全国水土保持率阶段目标值，意味着相较2021年，在“十四五”和未来15年间，全国需分别消减水土流失面积9.2万和30.8万 km ² ，相应年均提升水土保持率0.2%以上、消减水土流失面积2万 km ² 左右。一方面，明确了满足美丽中国建设要求的全国水土流失面积减量适宜目标，为今后15年的各项水土保持工作提供了根本遵循；另一方面，与全国近10年水土流失治理实践相比，该治理规模和速度总体可行，也颇具挑战，是需要攻坚克难、付出艰苦努力才能实现的目标，充分彰显了党和政府加快推进水土流失防治和生态文明建设的决心。

水土保持率目标的实现路径

实现水土保持率目标是加强新时代水土保持工作的重要任务，同时水土保持率也被列为美丽中国建设评估指标、黄河流域生态保护和高质量发展约束性指标，成为衡量区域水土保持综合状况、评价水土保持工作成效的首要依据。需要在各级党委、政府高度重视的基础上，从分解落实、分区施策、体制创新等方面多策并举，确保各阶段水土保持率目标实现。

党政重视，强化运用

加强新时代水土保持工作是以习近平同志为核心的党中央作出的重要决策部署，《意见》是推动新时代水土保持事业高质量发展的纲领性文件。为确保《意见》提出的水土保持率目标实现，各级党委、政府应将水土保持率目标作为水土保持目标责任与奖惩的重要约束性指标，统筹各部门协同推进水土流失系统防治，逐级考核、压实责任。目前，水土保持率目标已在全国水土保持规划实施情况考核评估以及部分省、市的水土保持目标责任考核中得到应用，成为促进各级政府水土保持工作的有效抓手。今后还可依据水土保持率目标所对应的区域内不同土地利用的水土流失面积减量、强度降级规模，结合国土空间的事权分工，为不同行业协同开展水土保持综合防治和山水林田湖草沙系统治理提供科学依据。

逐级分解，空间落地

我国水土流失类型多、分布广，区域、流域水土流失存量、特点及其防治基础各不相同，为明确各地水土保持工作任务，强化各级地方政府在实现全国水土保持率目标中的责任，水利部已组织各省依据当地基础与实际，专项开展既定省级水土保持率目标值的市县行政区分解工作，目前总体建立了覆盖国家、省、市、县，包含2025年、2030年、2035年阶段目标和远期阈值的水土保持率4级4期系列目标体系。今后依据需要和条件，建议全面或在重点地区逐步将水土保持率目标向乡镇或小流域细化分解，并结合水土流失图斑落地，在更小空间尺度诊断需要治理、不需治理、可以完全治理（治理后土壤侵蚀强度可降至轻度以下，实现水土流失面积减量）、不可完全治理（治理后土壤侵蚀强度仍在轻度及以上，实现水土流失强度降级）的水土流失类别，进一步提高精准化水平，更加直接指导坡耕地、侵蚀沟和小流域等水土流失防治实践并及时反映其成效。

分区施策，精准防治

各地自然禀赋条件、经济社会发展和水土流失特点不同，水土保持率不可也不宜横向比较，不按大小论高低。需围绕各自目标及对应任务，分区施策。

从不同地类看， 山丘区坡度较大或地块破碎的耕地、园地水土流失，以及山丘区陡坡或沟谷地形下的部分中、低覆盖林草地水土流失，因受地形条件、耕作扰动或工程实施等因素制约，主要以强度降级为主；坡度较缓或集中连片的耕地、园地水土流失，以及气候适宜地区的林草地水土流失，则应积极争取面积减量。

从不同区域看， 应围绕黑土地保护、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，以水土流失减量降级任务大的黄河中游、长江上游、东北黑土区、西南岩溶区为重点，分类实施重点治理工程。同时，科学开展北方风沙区和青藏高原区生态保护与人为水土流失管控，促进南方红壤区等地水土保持成效巩固与提升。

从不同省份看， 未来15年间，上海、天津等水土保持率提升比例低（<1%）或北京、河北等水土流失减量规模较小（<1万 km ² ）的地方，应突出水土流失“控增量”提质增效；陕西、山西等水土保持率提升比例高（≥10%）或河南、广西等水土流失减量规模较大（≥1万 km ² ）的地方，要促进水土流失“去存量”提速升级；其余水土保持率提升比例居中的省份，则需稳步推进水土流失降级减量目标。目前，水利部正在组织编制流域水土保持规划，未来还应围绕水土保持率目标实现，制定或修订各级水土保持规划，科学布局并将治理措施落地上图，确保各地水土保持率目标实现。

科技支撑，机制创新

治理技术和监测能力是水土保持率目标实现的基础保障，要加大土壤侵蚀机理、模型及其防治新技术与新材料等研发力度，构建以站点监测为基础、以常态化动态监测为主体、以定期调查为补充的水土保持监测体系，提升监测评价和预报预警水平，不断增强水土保持率目标实现、评估与考核的科技支撑。此外，按照水土保持率内涵，远期应包含减量、降级、增效等多维度的阈值体系，今后还需在降级、增效方面深入研究，不断丰富其理论与方法，并围绕流域系统治理要求，关注梯田、林草、淤地坝、侵蚀沟等主要治理措施或重点对象的适宜规模与合理布局、水土保持碳汇等生态服务功能的作用机制与定量评估等问题。同时，要将水土保持率目标作为各级水土保持工作协调机制的重要事项，强化部门协同、行业协作，建立健全行业上下、部门之间协力实现水土保持率目标的工作机制，并通过创新政策机制，充分发挥政府和市场的作用，综合运用产权激励和金融扶持等政策，支持引导社会资本和新型农业经营主体投入水土保持，多渠道加大投入。

结语

本文解读了水土保持率的内涵概念，阐释了全国水土保持率阈值和阶段目标的特点及其意义，重点从管理运用、分解落地、分区防治、支撑保障等4个方面探讨了水土保持率目标的实现路径，以期为落实《意见》确定的2025年和2035年全国水土保持率目标要求、促进新时代水土保持高质量发展提供有益参考。

水土保持

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