俄罗斯联邦经济发展部将制定《俄联邦国土规划统一文件的实施法规》
4月20日，俄联邦经济发展部长马克西姆·列塞尼科夫
（Максим Решетников）
参加地方自治政府
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发展总统委员会会议。会议的主题之一是自治地区空间发展方向。经济发展部代表提出，空间发展决定着环境质量，同时也是人们生活和政府引导市场的基础。空间发展要以国土规划为基础。国土规划作为一种机制，能够充分考虑到各种产业的优先发展，并将它们相互联系起来。部长在会上提出，在自治地区一级编制国土规划是最困难的，因为这一级地区政府在编制规划的同时，需要考虑到联邦和区域（联邦主体地区）的国土规划规定。此前，总统曾提出简化国土规划文件编制程序，减少规划文件成果数量的指示。马克西姆·列塞尼科夫提请与会人员注意，国土规划文件涉及国土发展规划相关的完整信息内容，因此它的编制与协调过程也非常复杂。
部长介绍说：按照总统的要求，目前制定、审议并通过了一项法律，使自治地区政府能编制一份与土地使用和开发规则相结合的总体规划统一文件。依照统一文件，自治地区政府有权同时调整总体规划、土地使用和开发规则。统一文件的另一个优点是，它可以由当地行政部门批准（过去需要报上级行政主管部门批准），因此城市规划决策审批和实施更快捷。部长表示，制定这项统一文件是今年的重要任务。目前正在进行法规草案的编写工作，预计5月将通过所有必要的决议。
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注：俄罗斯区划结构和行政管理机构自上而下分为联邦—联邦主体—地方自治三个层级。其中，二级政区联邦主体具有自治共和国（或称“民族共和国”）、边疆区、州、自治州和联邦直辖市等6种不同的结构形式，大致相当于我国的省/自治区/直辖市层级。2000年，普京以第849号总统令将全国89个联邦主体划分为7个联邦区（2014年增加到8个），使联邦中央与联邦主体之间增加了一个管理监督机构。三级政区是区域性的地方自治组织，包括自治地区和直辖市的城区。自治地区具体包括基层自治单位——市（指城市或市区）、镇和村，分别涵盖具有明确行政边界的城区、镇、村（内含居民点、农场、庄园等）。自治地区的构成比较复杂：多数自治地区设有市，但有的自治地区因其经济和人口规模的限制，只有镇和村而没有市，如俄罗斯联邦西北部列宁格勒州基里什自治地区（注图1）。
注图1 列宁格勒州基里什自治地区及其内部的镇、村分布图
https://baike.baidu.com/item/%E4%BF%84%E7%BD%97%E6%96%AF%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%8C%BA%E5%88%92/5612734?fr=aladdin
资讯来源：https://www.economy.gov.ru/material/news/minekonomrazvitiya_zavershaet_podgotovku_normativnyh_aktov_dlya_vnedreniya_v_rf_edinogo_dokumenta_territorialnogo_planirovaniya.html
早在俄乌冲突之前，2021年10月18日的俄罗斯东部经济论坛全体会议后，普京总统指示，俄联邦政府要与远东联邦区
（ДФО，第一条资讯注释中提到的8个联邦区之一）
的自治地区政府联合，在2022年8月1日之前共同完成联邦主体的行政中心城市、超过5万人口的城市，以及滕达市
（Тында）
和北贝加尔斯克市
（Северобайкальск，下称“北市”）
的地区发展规划的编制工作。该决议随后在克里姆林宫官网上公布。滕达和北市是贝加尔—阿穆尔干线（下称“贝加干线”）上的重要节点城市，而贝阿干线是俄罗斯远东地区陆路交通的大动脉，因此这两个城市得以跻身远东联邦区重要城市之列（图1）。
图1 贝加尔—阿穆尔干线大致走线及滕达、北贝加尔斯克两市区位
图源：底图来自https://pic1.zhimg.com/517b6ee92b8536e3c430633860069a6c_r.jpg；贝加尔—阿穆尔干线走线来自https://cycyron.livejournal.com/9310874.html（编者做了对位调整）
这个会议的重要意义在于提出了远东地区的城市发展规划，并提出了新的城市规划概念，即“城市主导规划” （мастер-планы） ，其与俄罗斯现行的国土规划体系中的“城市总体规划” （генеральный план） 有所不同 * 。
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在俄文语境里，这两个词都是总控规划的意思，前者侧重主导、首要，后者侧重重要性。在中文翻译时，一方面考虑语义本身的不同，另一方面考虑到“城市总体规划”在中文语境中长期作为法定的总体规划名称来使用，因此传统、法定的总规（генеральный план）沿用“城市总体规划”，而将新的规划概念（мастер-планы）翻译为“城市主导规划”。
“城市总体规划”为现行的国土规划法定文件，考虑城市发展过程中首要、优先的项目，具有地区政策的性质。它是供专业人士使用的规划，将市民视为使用者和消费者。其具有规定的标准文件形式，并按照固定程序编制和审批，受到政区边界的限制且具有延续性。
“城市主导规划”则具有综合战略规划的性质，考虑城市发展应优先并可动态调整的项目，具有声明文件的性质。它是为每个市民编制的规划，将市民视为规划编制的合作者。编制的文件形式自由，规划范围没有特别规定。充分体现了在新的城市发展背景下，规划范式、设计理念和运行机制等方面的新理念和新诉求。随着时代的发展和价值观的变化，具有一定的动态性和选择性。相关报道介绍，城市主导规划将来可能列入《俄联邦城市规划法典》，会与传统的城市总体规划并存一段时间作为过渡，最终或将替代总体规划。
该规划在自治地区政府负责人、有关部门和公众的参与下进行编制，其目标是改善公民的生活水平，增加社会公用设施的普及性，为公民创造就业机会。规划应主要反映出城市优先发展的领域，包括产品生产与服务的经济部门，还有能够解决就业岗位的企业。会议提出在2022年8月1日之前完成编制工作，但受俄乌局势影响，该轮规划涉及的25个城市中约有一半仍然处于编制状态。
2022年东部经济论坛的主要工作是讨论城市发展规划的编制，发展战略的实施，以及部分城市总体规划的审批。总统指示，为了保障规划相关工作的推进，由部长内阁、联邦主体地区和自治地区政府保障规划批准和实施的准备工作，包括采取必要的国家支持措施以确定实施规划的资金总量和来源，同时考虑基于远东地区的特别机制为建设必要的基础设施提供资金的可能性
【对于远东联邦区和北极联邦区，联邦中央层面都有一些特别机制，包括人口迁入政策、投资政策、区域建设方面的政策等】
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资讯来源：https://tass.ru/ekonomika/12693373?ysclid=lguw1feaww328685424
【联络员点评】
这条资讯虽然时间较为久远，但从专业研究的价值方面仍然值得国内学者关注。主要原因是远东联邦区（基本对应我们日常语言中的远东地区）早在俄乌局势之前就得到俄罗斯国家层面的重视。在2021年的俄罗斯东部经济论坛全体会议之后，“远东联邦区城市发展规划”逐渐演变为“25城：远东城市新貌——远东城市发展的战略总体规划”（下称“远东25城总规”），共计25个城市的总体规划被纳入这一计划中。这25个远东城市包括11个区域中心城市、9个人口超过5万的城市、3个人口不到5万的城市，以及2个联邦主体的首府城市。该计划的实施将改善400多万远东俄罗斯人（俄罗斯总人口约1.43亿人）的生活条件。尽管该计划因受到俄乌局势的影响而延后，但2023年以来仍有新的远东城市总体规划获批。笔者将持续关注“远东25城总规”的进展并进行动态报道。
2023年1月30日，普京总统与沃洛格达州州长奥列格·库夫辛尼科夫举行了视频会议。库夫辛尼科夫州长介绍了自2014年决定该州引入城市规划委员会 * 之后的效果：“我们已经发展了81个城市规划委员会，因为这一措施，我们从地区和联邦预算中补充分配近1600亿卢布（相当于147.4亿人民币）。这是我们自治地区政府应对全球化的转型举措，人民生活质量和舒适度相应有所提高。自2014年以来，在本州所有的自治地区共建造了近2.5万个项目 【指城市规划委员会工作涉及的规划城建领域的项目，具体包括建筑、施工、绿化、景观环境、广告设计、市政工程和交通设施等】 ，甚至在偏远的定居点也是如此。有趣的是，所有这些城市规划委员会的会议都是现场直播的。一个真正的人民规划，应由公民决定预算的使用方向。”
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在此之前，俄罗斯的大多数城市都由建设委员会来执行城市规划工作，但并不健全。2000年之后俄罗斯已有部分地区设置了“城市规划委员会”这一机构，但基本形同虚设，没有发挥实际作用。2014年普京总统提出推广这个机构并发挥其真正的作用之后，才算真正确定了这个机构的设置。2014年也是俄罗斯取消区域发展部，将国土规划转归经济发展部管理的时间点。
普京对这项工作表示了关切，并指示工作应继续进行。他提出，“公民应该在参与的过程中感受到，公民的建议才是城市规划决策的依据。这是绝对正确的，我们已经谈论过很多次。如今您将其付诸实施了，这是最好的做法。”普京说，俄罗斯人应该参与到城市规划决策这一进程中。
资讯来源：https://realty.ria.ru/20230130/gradostroitelstvo-1848406052.html
以上资讯由本刊俄罗斯站 李文墨 供稿（ 李文墨，上海城建职业学院建筑与环境艺术学院副教授）
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