刘晓涛：总体国家安全观视域下上海水旱灾害防御工作思考

▲上海黄浦江苏州河河口俯瞰图     供图/   上海市水务局  

党的二十大报告指出，必须坚定不移贯彻总体国 家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定；坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。这为新时代新征程做好上海水旱灾害防御工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

总体国家安全观视域下上海水旱灾害 防御工作的理论思考

水旱灾害防御工作是关乎上海公共安全的重要工 作，关系人民生命财产安全和城市安全运行。做好水旱灾害防御工作必须坚定不移贯彻总体国家安全观。

新时期水旱灾害防御工作必须牢牢树立“大 安全”理念

水旱灾害防御工作关系人民生命财产安全、粮食安全、经济安全、社会安全和国家安全。我国是一个水旱灾害频发且严重的国家，每年水旱灾害直接经济损失约占各类自然灾害直接经济损失的70%。上海地处中纬度沿江沿海地区，每年都会遭遇台风、暴雨、洪水、海水等灾害侵袭。同时，上海又是一座超大城市，人口、建筑、经济要素和重要基础设施高度密集，致灾因素叠加，一旦遭遇自然灾害侵袭，可能引发连锁反应，形成灾害链，将严重影响整个城市的平稳有序运行，甚至会影响长三角乃至全国的改革、发展、稳定大局。我们要深刻理解和准确把握总体国家安全观中的“大安全”内涵，从全局的高度看待各类安全之间的关系，统筹处理好外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，更加注重用系统思维防范化解重大安全风险，把水旱灾害防御工作与保障城市社会安全、经济安全、粮食安全、生态安全等紧密结合起来，为中国式现代化建设提供坚实的水安全保障。

新时期水旱灾害防御工作必须深度融入“大 应急”格局

新时期水旱灾害防御工作要深入学习贯彻习近平 总书记关于防灾减灾重要论述，积极践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，积极构建“大应急”格局，推进“大减灾”体系，更好地统筹发展和安全。上海于2019年建立上海市联合防汛办，由市水务局、市应急局主要领导共同担任市联合防汛办主任，协同高效的“大应急”体制机制已基本形成。

强化综合与专业的统筹。 健全统一指挥、发挥专长、数字赋能、通力协作的体制机制，以更高站位完善上海市防灾减灾规划、综合性监测预警、应急救援队伍、应急物资储备以及避难场所建设，以更大力度支撑水务、海洋、住建、气象等部门发挥专业优势，推动水旱灾害防御从灾后救助向灾前预防转变，从应对单一灾种向应对综合灾种转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

强化流域与区域的统筹。 既要考虑上海城市防洪除涝安全，又要兼顾太湖流域行洪安全需要，充分发挥流域机构总协调作用，进一步强化流域间水旱灾害防御协作，科学制定流域洪水与水量调度方案，推动构建流域与区域相匹配、骨干与配套相衔接的防洪工程体系，进一步提升流域联防联控能力。

总体国 家安全观视域下上海水旱灾害防御工作的实践基础

党的十八大以来，上海始终坚持以人民为中心的 发展思想，认真贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于水旱灾害防御的重要讲话指示批示精神，建管并举、软硬结合，取得显著成效，经受住了多次极端天气下自然灾害的考验。

坚持以防为主，持续提升挡、排、蓄的“硬实力”

党的十八大以来，上海完成了275km主海塘达标 建设、918km骨干河道整治、65座水利片外围排涝泵闸建设、49个排水系统建设，并积极推进苏州河深隧、吴淞江工程等重大项目，主海塘达标率由64%提升至82%，河湖水面率止跌回升至10.30%，除涝能力达到15年一遇，排水系统消除空白点并提升至1年一遇暴雨标准。特别是投资63亿元、全长184km西部泄洪通道的建成，使青浦、松江、金山等上海西部地区的防洪能力得到跨越式提升，在抵御“烟花”台风过程中发挥了显著效益。

强化协调联动，不断优化测、报、救的“软实力”

2019年以来，上海强化防汛救灾组织领导，由市 长担任防汛总指挥，分管应急、水务的副市长分别担任第一副总指挥和常务副总指挥。建立了防汛气象“岗位直通车”机制、太湖流域协作及联合值班机制、“排水三护行动”机制、下立交“三联动”机制、军地联动机制，创新小区积水处置“五组工作法”等，形成了具有上海城市特色、多方联动协作的防汛工作格局。制定《上海市防汛防台专项应急预案》《上海市防汛防台应急响应规范》等制度文件，进一步规范防汛救灾工作。

注重固本培元，夯实防汛基础工作

为完善基层治理体系和提升基层治理能力，上海 于2014年修订了《上海市防汛条例》，首次以地方性法规的形式明确了街镇一级的防汛机构和专职人员，形成了“横向到边、纵向到底、不留死角”的防汛责任体系。立足“科学布局、有备无患”，相继推动松江、崇明、杨浦等重点区域和排水、隧道、建工等重点领域建成一批市级防汛物资基地,防汛抢险物资总规模达到1亿元，并在全市落实1380处转移安置场所、377个防汛物资仓库、2200余支抢险队伍。

总体国家安全观视域下上海水旱灾害防御工作的总体要求

新时期做好水旱灾害防御工作必须贯彻落实总体 国家安全观，坚持以战略思维、历史思维、底线思维、系统思维为指导，重点落实好四方面要求。

用战略思维谋划水旱灾害防御工作

受全球气候变暖等因素影响，近年来极端天气事 件呈现趋多态势，超标准暴雨洪涝灾害时有发生。从上海情况看，近3年接连遭遇超长梅雨、近10年来雨量最大的台风“烟花”以及新中国成立以来登陆上海最强台风“梅花”的考验，上游来水、暴雨强度以及黄浦江中上游代表站水位（潮位）均刷新了历史记录。这预示着极端天气和罕见水旱灾害在每个年份都可能发生，“非常态”可能成为“新常态”。这就要求从守护超大城市水安全的战略高度，进一步增强前瞻性思考，始终保持战略定力，严格落实流域和上海相关防洪规划，加快完善防御措施，着力实现从被动“应对”向主动“预见”转变，打好防范“黑天鹅”事件的战略主动仗。

用历史思维研究水旱灾害风险规律

习近平总书记指出，历史是最好的教科书，也是最 好的清醒剂。总结历史经验、把握历史规律、认清历史趋势有助于做好水旱灾害防御工作。回顾20多年来影响上海的台风历史，可以看到，每隔8年左右，上海就会遭遇一次“三碰头”“四碰头”的强台风考验：1997年11号台风“温妮”，造成15.4万人受灾；2005年5号台风“麦莎”，造成94.6万人受灾；2013年23号台风“菲特”，造成12.4万人受灾；2021年6号台风“烟花”，造成40万人受灾。必须不断深化对历史水情汛情灾情的研究，从历史大数据中分析总结水患、风灾规律，从历史中寻找防灾减灾的经验和智慧，探求应对水旱灾害的科学对策，努力减轻水旱灾害损失，保障人民生命财产安全。

用底线思维落实水旱灾害防范措施

目前上海防汛防台“四道防线”工程体系仍然存 在许多薄弱环节：对照2035年上海市防洪除涝规划和雨水排水规划，“千里海塘”达标率仅为82%，尚有89km未达标；“千里江堤”尽管现状基本达标，但尚未完全实施到位，吴淞江工程正在加快推进，黄浦江中上游堤防受海平面上升、地面沉降以及流域工情水情变化等因素影响需加高加固；“区域除涝”能力提升任重道远，外围除涝泵闸实施率仅为52%，河湖水面率为10.30%；“城镇排水”能力达到3年一遇～5年一遇标准面积比例仅为25%，其中中心城区为19%，城镇排水能力仍然较低。必须坚持问题导向，树牢底线思维、极限思维，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，着力补短板、堵漏洞、消隐患。一方面加快推进工程建设，另一方面要从最不利情况出发，向最好结果努力，时刻保持如履薄冰的谨慎、见叶知秋的敏锐、未雨绸缪的清醒，坚持“预”字当先、防住为王，既高度警惕“黑天鹅”，又有效防范“灰犀牛”，牢牢把握水旱灾害防御主动权。

用系统思维化解水旱灾害风险挑战

水旱灾害防御是一项复杂的系统工程，必须坚持 系统思维，增强全局观念。

增强流域协同治理。 上海地处太湖流域最下游， 市内的黄浦江承担着太湖流域49%的行洪量，上游水情、汛情和工情变化对上海水旱灾害防御形势有显著影响。要抓住新一轮太湖流域防洪规划编制契机，推动流域洪水水量分配优化和水利工程建设安排，统筹处理好流域与区域、城市与农村、上游与下游、干流与支流间的关系，助力流域实现统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。

增强部门、政企、军地协调配合。 建立完善部门 协同、政企协作、军地联合的水旱灾害防御协调联动机制：部门协同重点加强防灾减灾机制联动配合，政企协作重点加强防灾减灾技术研究协作，军地联合重点加强抢险救援协同配合，努力做到联合行动高效、资源共用便捷、汛情处置有序。

总体国家安全观视域下上海水旱灾害防御工作的主要任务

上海城市总体规划明确，到2035年要把上海建设 成为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。上海应急管理“十四五”规划强调，要健全完善以防为主、防抗救相结合的综合防灾减灾体制机制，强化城市运行的功能韧性、过程韧性和系统韧性。上海水旱灾害防御工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移贯彻总体国家安全观，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，锚定“不死人、少伤人、少损失”的目标，进一步强化系统观念、增强统筹意识，努力把上海建成“不是不能淹，而是不怕淹”的韧性城市，以高效能治理筑牢超大城市抵御水旱灾害防线，为上海高质量发展、市民高品质生活提供坚实保障。“十四五”期间，重点要在提升“四个韧性”上下功夫：

实施提标改造，强化水旱灾害防御工程韧性

以落实2035年防洪除涝规划和雨水排水规划为 抓手，加快完善“四道防线”工程体系。“千里海塘”大力推进50km主海塘达标；“千里江堤”重点推进吴淞江工程、黄浦江中上游堤防防洪能力提升工程，深化黄浦江河口建闸和苏州河河口泵站研究；“区域除涝”持续推进300km骨干河道整治和20余座水（泵）闸建设，实施118个骨干河道断点打通工程，新增河湖面积1500h m ² ，水利片外围除涝泵站实施率达到65%；“城镇排水”启动实施排水系统提标，大力推进1.3万km排水主管检测修复，积极推进合流制改分流制试点，结合海绵城市建设，着力形成“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”格局，中心城雨水排水能力达到3年一遇～5年一遇的面积比例提升至35%。

强化蓝绿统筹，提升水旱灾害防御空间韧性

坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，大 力推进生态清洁小流域建设，探索推进河道两侧用地功能复合，打造连续贯通、水清岸绿、生态宜人的滨水开放空间，千方百计在城市建设和更新中恢复并增加河湖面积。优先考虑更多利用自然力量排水，强化城市竖向设计和空间管控，编制并落实内涝灾害防治区划，因地制宜推进集中和分散相结合的雨水调蓄设施，统筹推进建筑小区、公园绿地等海绵建设项目，深入挖掘绿地、下沉式广场、地下停车库等低洼地调蓄空间，并探索在土地出让中将雨水调蓄设施建设作为出让条件纳入地块开发。抓住新城绿环水脉建设契机，强化规划引领，通过地形塑造等一体实施增绿增水工程，推进林水深度融合，进一步提升新城周边雨水涝水滞蓄空间。

健全体制机制，增强水旱灾害防御管理韧性

推进防汛责任网格化，落实“点、线、面”三级责 任制，加强重要城市“生命线”工程风险防范，确保第一时间人员到岗到位。

推进隐患排查清单化，持续开展重点区域排查，滚动更新“一区一图一表”，确保第一时间查险排险除险。

推进预警预报精准化，加强分区分级分类预警响应，深化防汛气象水文海洋联合会商，确保第一时间发布预警预报。

推进预案预演实战化，持续完善各级各类预案，开展全灾种、多科目演练，确保第一时间应急响应到位。

推进物资装备现代化，加大新技术、新工艺、新材料、新装备的推广应用力度，做好新型应急调蓄池等物资储备，深化智慧调度平台建设，确保第一时间提供物资保障。

推进基层防汛标准化，重点加强各区街镇防汛“六有”建设（有组织机构、有工作制度、有防汛预案、有物资储备、有抢险队伍、有避灾场所），确保第一时间转移受灾群众。

推进教育培训制度化，健全轮训制度，丰富培训形式，提升人员业务素质，确保第一时间妥善应对汛情灾情。

加强宣传引导，培育水旱灾害防御社会韧性

进一步丰富“五上十进”内容，将韧性城市理念、 防汛防台常识和能力教育纳入中小学和高校素质教育，大力开展社会公众应急基础素养培训。进一步健全完善社会动员机制，充分发挥基层党组织、居（村）委会以及志愿者队伍作用，推进抢险队伍多元化，让更多具备抢险能力的施工企业自愿参与险情灾情应急处置。进一步完善舆情发布机制，加快信息甄别，及时回应关切，依法从严惩处扰乱社会稳定、破坏灾害防御等违法行为，增强社会防汛理念，积极营造社会公众关心、支持、参与防汛的良好氛围。

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