湿地资源生态价值实现路径及其规划响应

党的十八大以来，习近平总书记多次强调“绿水青山就是金山银山”的发展理念。探索“绿水青山”向“金山银山”转化的路径研究成为生态文明建设中的重要议题。文章基于“两山”理论，从自然资源资产化的视角探讨湿地资源生态价值实现的路径。研究发现：湿地资源在生态、生产、生活方面的价值实现有市场型、政府型、政府与市场相结合型3种基本路径；公益性湿地资源以保护为主，在资源转化成资产的过程中，主要通过生态补偿、生态修复和权益交易等方式实现湿地资源的保值增值和生产力发展；经营性湿地资源通过市场培育建立生态产品交易平台，并以“生态+”理念发展生态产品第四产业，实现生态价值向经济社会价值的转化；通过探索政府主导的POD模式和政府与市场相结合的EOD模式，可实现“绿水青山”高质量发展。

[关键词]  “两山”理论；湿地资源；生态价值；价值实现路径；生态产品

[文章编号]  1006-0022(2023)03-0131-06

[中图分类号]  TU984

[文献标识码] A

[引文格式]  江海燕，伍欣欣，王杨杨，等．湿地资源生态价值实现路径及其规划响应[J]．规划师，2023(3)：131-136．

0　引言

2015年9月21日，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，提出“自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程”。自然资源由“绿水青山”向“金山银山”转化，是生态文明建设的重要议题。湿地被誉为“地球之肾”，是全球三大生态系统之一，也是我国高质量发展进程中重要的生态基础设施之一，对生态环境修复、生物多样性维护、高水平生产和人类的生存环境质量改善具有重要作用。2021年8月发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示我国湿地面积为2346.93万公顷，并将湿地新增为“三调”一级地类，显示出政府对湿地资源的重视。然而，人们对湿地的经济价值认识不足，没有优先考虑湿地的经营管理，导致近几年我国湿地资源大幅减少。因此，亟需在保持湿地资源生态功能和生态价值的基础上，从资产的视角实现湿地资源的经济价值，这也是践行“两山”理论的关键所在。

国外对湿地资源价值实现和资产化的研究开展比较早，其转化路径和规划策略也较为多样化。美国早在20世纪90年代就建立了湿地缓解银行以抵消湿地开发项目带来的影响，试图平衡湿地保护的生态目标和发展的经济目标，并早在一百多年前就利用POD模式(Park Oriented Development，公园导向的开发)建设纽约公园拉动片区土地增值，全面发挥公园的生态、土地、人文及旅游价值。加拿大从资产评估、资产规划、资产实施3个环节构建资产管理框架，将自然资产整合到资产管理中进行运营，以提高目标服务水平、降低风险成本、减少财务责任等。尼泊尔从湿地商品和服务的直接使用价值、间接使用价值、存在价值3个方面对湿地生态系统服务进行经济评估，激发人们对湿地保护管理的重视。印度依托吉尔卡湖丰富的湿地资源优势，通过EOD模式(Environment Oriented Development，生态环境导向的开发)开展湿地生态旅游以获得经济效益。泰国将红树林系统作为自然资本，通过研究红树林土地利用情况来权衡红树林生态服务的损失与其转化为水产养殖而获得的巨大经济效益之间的利益。我国湿地资源生态价值实现路径可分为依靠政府补偿的政府路径、依靠市场进行交易的市场路径及政府与市场相结合的路径，其生态产品价值实现可分为原生态、生态环境保护和生态环境治理3种模式，并通过EOD模式进行生态环境治理、生态修复、存量资源经营、生态种养等，实现湿地资源的生态化经营发展。同时，探索POD模式在公园建设方面的应用，通过自然资源禀赋形成发展绿色引擎并带动片区整体开发建设。

相比国外较成熟的资产管理体系、技术方法和政策法规，目前我国湿地资源的价值转化和资产化管理尚处于起步阶段。基于此，本文从自然资源资产化的视角出发，提出将湿地资源价值评估方法、三级管控体系和经营思路作为资源向资产转化以及资源资产化管理的基础；从市场、政府、市场与政府相结合3种模式，探讨公益性和经营性湿地资源生态价值实现的路径，寻求湿地保护、湿地可持续利用与湿地价值转化之间的平衡，为我国湿地资源生态价值转化实践提供参考。

1　湿地资源价值实现面临的困境

1.1　湿地资源的价值评估不明晰

湿地资源的服务能力和价值评估不仅需要翔实准确的基础资料清单及信息资源库作为支撑，还需要先进的技术方法和手段进行识别、评估与分析。但我国该类工作起步晚、实践性不足、数据信息不完善、理论体系尚处于初期阶段，如何科学、快速、准确地评估湿地资源的生态价值存在诸多难点。同时，“三调”中湿地的地类认定与《中华人民共和国湿地保护法》不一致，导致调查结果差异非常大，这给准确评估湿地资源生态价值增添了难度。此外，湿地的权属复杂、职责不清，导致部分湿地公园和自然保护区的湿地资源所有权、使用权和管理权主体不统一，造成湿地的管理权难以落实，进一步影响价值的准确判断。

1.2　湿地资源的保护和利用缺乏资产视角

湿地资源作为一种以保护为主的公共性自然资源，应在坚守底线思维、把控湿地资源底数的基础上实现资源的“保量”，但这并未涉及湿地资源的资产属性，缺乏从资产的视角对湿地资源进行管理并实现保值增值。一方面，湿地资源可经过价值评估转化为资产在市场中进行交易，但目前我国自然资源资产的有偿使用和开发机制尚未完全建立，导致部分湿地资源的价格评估远远偏离价值；另一方面，湿地是一种被视为生态价值远高于经济价值的自然资源，因为缺乏从资产的视角看待湿地资源，对湿地持有一种无价观念，所以很难将湿地的生态价值转变为经济价值从而盘活湿地资产流转市场。目前，我国主要依靠政府行政管理、国家财政投入等方式保护湿地，手段单一、规划与执行措施缺乏创新，导致我国湿地资源保护效率不高，相对落后的湿地保护机制致使湿地破坏日益严重。因此，亟需引入创新政策机制，将政府干预与市场机制结合在一起，适度引入环境NGO等市民社会机制，实现湿地保护良性发展目标。

1.3　湿地资源配置和经营管理待优化

一方面，要根据空间规划体系和保护要求，识别湿地在结构、数量、质量上的系统性问题，对湿地资源进行结构优化；加强湿地保护和建设规划，提升湿地质量；对湿地资源资产进行合理引导，优化资源配置，将湿地保护的要求提高到保持湿地资源数量与质量的总体增长。另一方面，国家和地方政府既是大部分湿地资源的产权所有者，又是湿地资产流转活动的管理者和参与者，社会主体参与度较低，亟需引导社会资源对湿地资源进行管理和经营，实现其生态价值转化。

2　湿地资源生态价值评估与经营规划的思路

2.1　明晰湿地价值类型及其评估方法

湿地服务类型和服务价值是多方面的，在生态空间、生产空间、生活空间方面则各有侧重(表1)。因为一部分生态服务价值不能进入市场而容易被忽视，所以完整评估湿地资源的所有价值、使资源转化成资产进入市场交易是生态价值实现的重要环节。较为成熟的评估方法包括影子工程法、替代市场法、市场价值法、费用支出法、替代成本法和旅行费用法等。

2.2　构建湿地资源分区、分级、分类管控体系

依据《中华人民共和国湿地保护法》以及国土空间规划“三线”划定，建议对湿地实行分区、分级、分类管理。在管控分区方面，将湿地资源划分为4类，分别是生态保护红线范围内国家重要湿地、生态保护红线范围内省级重要湿地、生态保护红线范围内一般湿地和生态保护红线范围外一般湿地；在分级方面，以湿地资产分区管控为基础，按照湿地的现状特征、保护利用方向、用途转换和养护经营强度等，将湿地划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级保护等级；在分类方面，在明确湿地资源分区、分级的基础上，依据湿地的用途，将湿地资源资产经营类型分为公益性和经营性，由此形成湿地资产的分区、分级、分类管控体系(图1)。

2.3　标定湿地资源经营类型

根据湿地资源三级管控体系对湿地资源的分类，可以进一步确定各等级、各类型湿地的开发利用方式，以便进行经营流转。其中，Ⅰ级保护湿地只涉及公益性保护，Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级保护湿地涉及公益性和经营性两类资产经营。根据保护等级的不同，湿地资源的开发利用范围依次递增，Ⅰ级和Ⅱ级保护湿地以保护为主，Ⅲ级和Ⅳ级保护湿地在保护的基础上可适当进行旅游业、农业、林业等开发经营。

3　湿地生态价值的实现路径与规划响应

3.1　实现路径

3.1.1　市场型路径：培育生态产品交易市场

湿地资源价值实现的市场路径主要针对生态产品的交易，而根据生态产品的服务类型、生物生产及市场交易的主客体可将其分为经营性生态产品和公益性生态产品。经营性生态产品主要是物质提供产品和文化服务产品，一方面在市场培育过程中建立生态产品交易平台，通过农、林、牧、渔等提供产品的生态品牌化经营，从而实现其经济价值；另一方面通过开发经营休闲旅游、湿地康养、美学体验等文化服务产品发展旅游业，促进产业发展和人居环境改善，共同实现生态、经济、社会三大效益。此外，利用“互联网+”建立线上交易平台，形成“线上—线下”交互模式，充分发挥直播带货、小视频拍摄宣传等网红效应，以相对便捷的方式推动生态产品的价值转化。公益性生态产品主要涉及空气、水源、土壤等自然环境产品，以及生物多样性、固碳释氧等供给服务产品的交易，其交易模式有环境权益交易、产业化发展、金融补偿3种模式。通过建立权益交易市场，将湿地的使用权、经营权、地役权、监督管理权和碳排放权等权益流入市场进行交易，并通过生态产业化、产业生态化和金融等手段创新可持续发展路径。

3.1.2　政府型路径：生态补偿与生态修复

湿地资源所蕴含的生态服务价值产权模糊不清，加上我国没有严格执行“谁破坏、谁补偿”的制度，导致湿地资源保护不力，需要政府通过生态补偿和生态修复实现其生态价值。湿地生态补偿方式主要有政府财政转移支付、建立专项资金、生态税费补偿、碳汇交易、生物多样性指标交易5种。一方面，各级政府应建立完善的湿地生态补偿机制，通过损失性补偿、租金补偿、奖优式补偿、项目补偿4种方式提供补偿；另一方面，建立如美国湿地补偿银行制度，通过政府或第三方机构修建湿地，以此建立湿地信贷库作为湿地补偿银行并向客户出售“湿地信用”(图2)。而当湿地生态系统因开发遭到破坏或该地区生态功能严重缺失时，通过生态修复和系统治理可以恢复与提升湿地生态系统的功能，提升生态产品的供给能力。对于省、市域尺度的湿地生态修复，可通过评估湿地的总量变化和服务价值，将湿地划分为生态改善区、生态优质区、生态退化区、生态受损区，明确湿地修复的重点方向；对于湿地公园、河心岛等场地尺度的湿地生态修复，应以自然修复为主导，辅以人工措施，实现退化生态系统的恢复和改良。

3.1.3　政府与市场相结合型路径：设置权益体系和分配制度

权益体系的规划设置是湿地资源向资产、资本转化的关键，权益体系的设定强调与空间规划和用途管制的衔接。通过设置湿地资产权益体系，明确权、责、利的关系，在强调明晰责权关系、落实所有者和使用者权益的同时，应承担相应的保护义务，享有相应的补偿、补贴和激励。明确湿地资源资产所有权为国有，落实湿地资产所有权委托代理主体，如自然资源部、省自然资源厅、市级自然资源主管部门、县级自然资源主管部门等；提出建议湿地资源使用类型，即从所有者向使用者的让渡，如划拨、出让、租赁、入股、抵押等。依据国家现有的各自然资源单类别法律法规，湿地资源资产的收入实现途径分为税、费、利、租、金5类。通过建立湿地资产权益分配制度，基于这5种收益类型可实现湿地资产的权益分配，从权益角度引导湿地资产的保护利用、资产配置和保值增值(表2)。此外，还应健全湿地生态价值转化政策机制，一方面建立湿地空间收储时序制度，承接国土空间规划明确的用地分区，确定生态功能重要性高、退化严重、结构重要性突出的资源地块，将其作为重点收储空间进行优先收储；另一方面建立“绿水青山”激励约束机制和完善目标考评机制，创新探索可靠的市场机制，并设立湿地生态价值转化和高质量发展专项资金，对列入湿地规划的重大生态工程、重大基础设施建设、重点产业发展给予资金支持等。

3.2　规划响应

3.2.1　政府主导的POD模式：顺德万亩公园助推“一河两岸”高质量发展

POD是以城市公园等生态基础设施为绿色引擎的城市空间开发模式，即通过依托自然资源禀赋开发新城或社区，提升区域生活品质和改善居住环境，形成生态环境与周边地区土地开发的良性互动，进而带动新城的发展。为响应新时期生态文明建设和高质量发展要求，佛山于2018年推出34个万亩千亩公园建设规划，统筹山、水、林、田、湖等自然生态要素，依托连片森林、农田、河湖水系及绿地等生态用地进行综合整治和生态修复，打造以生态保护为目的，兼具生产、生活和休闲游憩等多功能的综合性、开放性的生态空间。其中，位于顺德水道南北两岸的大美公园和伦教公园都是依托河流滩涂、坑塘水面、河涌水道等的滨水湿地型万亩公园。大美公园以水网田野和精品园林为基础、以锦鲤产业为纽带，以水、岛、鱼、园四大要素为园区的景观特色，打造一个水上田园生态综合体，展现“鱼跃大美”的生态场景。具体来说，规划以水网田野为基础，为生态景观提供修复平台，打造水上田园综合体；以锦鲤观赏等特色产业为纽带，为产业提供大型的展示科创平台；以精品园林营造氛围，结合多样化的室内外生态修复节点，打造自然教育示范基地。伦教公园结合自身的区位特点与资源禀赋，融合万亩公园、万里碧道、百里芳华打造生态修复典范、时代工匠精神传承、文旅活力四射的滨江生态公园。具体来说，规划以顺德水道为依托，以碧道建设为抓手，打通生态堵点，打造生态碧廊和水鸟栖息廊道，展示郊野生态景观，提供科普教育的场所；以香云纱制造、珠宝产业、船厂遗址等制造业相关的产业元素为特色，打造产业体验工坊、船厂遗址公园等特色休闲空间，使其成为展示顺德工匠精神的“卷轴”；以碧道为主趣径，整合长鹿旅游休博园、古村落、古驿道等趣点，构建辐射周边的趣径网络，以线带面助推乡村振兴。

3.2.2　政府与市场相结合的EOD模式：广州流溪河谷地区“一城四镇”联动发展

EOD模式是以生态环境治理为基础，统筹产业发展，将生态资源转化为发展资源，把生态优势转化为经济优势。生态产业化与产业生态化是EOD模式应用在实践项目中的具体化形式[38]。湿地资源生态价值在直接、间接或潜在的使用中产生经济效益，可在EOD模式下通过对湿地生态价值产品化的开发经营发展生态产品第四产业，提高生态产品供给能力；将湿地资源融入“生态+”理念，通过市场化、生态产业化、产业生态化等经营手段，实现湿地资源的生态价值。以中新广州知识城与周边四镇(花东镇、太平镇、钟落潭镇、中新镇)地区为例，应基于“一城四镇、三山两谷”的地形特征，统筹协调“一城四镇”内的生态资源，从“生态+农业”“生态+林业”“生态+知识”“生态+文体”4个方面发展生态产品第四产业，实现“一城四镇”的生态价值转化(图3)。

4　结束语

研究湿地资源生态价值实现路径是探索自然资源体制改革和落实习近平总书记“两山”理论的具体体现。本文解析了我国目前从资产化的视角出发，实现湿地资源生态价值所面临的困境，提出从衔接国土空间规划、构建三级管控体系、标定资源经营类型、设置权益体系和分配制度等方面，对湿地进行资产化管理；总结了市场型、政府型、市场与政府相结合型3类湿地资源生态价值实现路径，并结合案例实践探索POD、EOD两类规划响应模式，以期为今后我国湿地资源资产化工作提供参考。