城市生活垃圾分类全流程成本测算分析——以L市为例

2019年4月住房城乡建设部、国家发展和改革委等9个部门联合发出通知，明确到2020年46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统；到2025年，全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。目前，全国已有237个地级及以上城市启动垃圾分类。自2021年第4季度起，住房城乡建设部在对全国地级以上城市生活垃圾分类工作实行分类评估，即按照国家城市划分规定将全国地级以上城市划分为小城市、中等城市、大城市、超大和特大城市4类，将同类型同体量的城市划为一类进行评估。

随着生活垃圾分类工作的全面铺开，生活垃圾的投放、收集、运输、处理方式及相关资金投入随之发生较大变化。开展垃圾分类需要长期稳定的资金和资金筹措机制，现阶段财政投入是资金的主要来源，各地市各级财政将面临如何在不断拓宽生活垃圾分类资金筹措渠道的基础上，结合自身财力和垃圾分类体系构建情况合理控制成本问题。为此， 需要开展生活垃圾分类各环节成本测算，为后续生活垃圾收费制度制定提供决策依据、为环卫财政支出及资金筹措提供方向引导。

本文在核算南方某大城市L市生活垃圾收运和处理资金投入资料的基础上，通过深入分析，客观评价生活垃圾收运处理成本投入的预期效益现值，结合城市经济发展水平、经济政策、人口状况、文化背景，提出与公共财政支出规模相适应的垃圾分类专项投入，提高公共财政支出效益。

根据L市生活垃圾收运和处理实际状况，结合生活垃圾分类处理中所发生的费用和国内其他城市垃圾分类资金支配情况，分别对其他垃圾、厨余垃圾、有害垃圾、低值可回收物、大件垃圾、餐厨垃圾的投放、收集、运输、处理环节的资金成本进行分类归集、汇总、核算，计算出费用发生总额及每类垃圾的收运、处置成本。

L市城市生活垃圾包括厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾四 小类。本研究仅对厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾等4类城市生活垃圾的投放、收集、运输、处理全流程（图1）成本费用进行分析。

图1 生活垃圾分类处理体系流程

L市生活垃圾分类成本主要依据L市摸排统计基础资料、L市发布的《城镇市容环境卫生劳动定额》《L市生活垃圾分类收运处理专项规划》《L市有害垃圾收运和处置方案》《L市大件垃圾收运和处置实施方案》《L市生活垃圾分类制度实施方案》以及L 市水电油价格及车辆设备等的市场询价，L市所在省发布的省级城镇环境卫生作业定额标准，住房城乡建设部办公厅印发的《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法的通知》进行测算。

（1）人工成本测算参数取值

人工费用系数主要考虑工作人员倒休及人员工资、福利和五险一金缴纳比例等。其中，考虑城市环境卫生工作的特殊性，全年大部分环卫工作岗位不能间断，环卫作业人员工资的计算过程岗位轮休系数按1.4计。人员工资、福利和五险一金缴纳比例根据L市所在省人力资源和社会保健厅发布的关于2019年度职工基本养老保险缴费和计算待遇基数有关问题的通知进行取值（表1）。

表1 人员工资、福利和五险一金缴纳比例

（2）车辆成本测算参数取值

车辆成本主要包括车辆的折旧费、维修费、规费以及电价、油价、水价等耗材成本（表2）。其中，环卫车辆折旧年限、残值率、维修费用等参考我国其他省市如北京市、上海市、山东省、湖北省、福建省等的环境卫生作业或道路清扫保洁作业相关定额规定进行取值。车辆价格、电价、油价、水价等物料价格均为税后价。车辆规费包括车辆年检费用和车辆车船税，年检费按175元/辆计，车船税按L市所在省的车船税实施办法中规定的车船税年基准税额计（表3）。

表2 车辆成本测算参数

（3）管理费、投资收益、税费取值

管理费是指环卫企业组织生产和经营管理所需的费用，包括管理人员工资、办公费、差旅交通费、固定资产使用费、工具用具使用费、劳动保险和职工福利费、工会经费、职工教育经费、财产保险费、财务费、税金、其他等13项内容。投资收益是指环卫企业完成所承包的环卫作业所获取的合理盈利；按国家税务法规定计入环卫经费内的税金即增值税。相关费用取值见表4。

 

生活垃圾分类全流程成本测算分为3种模式。

模式1，通过分析L市生活垃圾分类收集、分类运输、分类处理等各环节实际发生的人工成本、机械投入、耗材采购成本、管理费、投资收益、税费等费用，每部分费用均采用全费用综合单价计价法进行测算（表5）；

模式2，部分类别生活垃圾的收运和处理通过公开招投标方式，由社会资本采用建设运营（BO ） 或建设运营移交（ BOT ）模式负责，政府按照中标价及垃圾处理量支付补贴费，这部分生活垃圾的收运处理成本直接按中标单价测算生活垃圾分类收运处理成本（文中标注*号的数据）；

模式3，参考国内其他城市的经验做法，再结合L市实际情况例如参照项目可行性研究报告进行测算（文中标注#号的数据）。

 

可回收物包括高值可回收物和低值可回收物两大类。高值可回收物通常由市民自主售卖进入再生资源回收市场体系，在生活垃圾分类中，政府主要对低值可回收物进行体系搭建及回收再利用，因此本文仅对 低值可回收物处置成本 进行测算。

L市低值可回收物回收量约264t/d，可回收物投入收集容器后，由环卫部门或可回收物收运企业通过专用收集车辆收运至分拣中心进行分类打包，再流向再生资源回收利用终端设施。其中 ，收运成本涉及测算环卫部门或收运企业从收集桶收集运输至分拣中心，以及在分拣中心进行分拣后再由社会企业自行运输至再生资源交易市场。

低值可回收物处理成本因其价值随市场波动无法进行准确预估，经调研，广州、南京等城市低值可回收物回收补贴单价执行生活垃圾收运处理成本单价。由于各地补贴价格考虑了社会化企业收集、运输及处置成本， L市低值可回收物收运处理成本按照L市生活垃圾中其他垃圾的收运和焚烧处理成本计算， 即 249元/t ^# 。

受可回收物的潜在分类规模、运输距离、处置渠道、下游市场需求、不同品类可回收物回收市场价格等因素影响，各地市低值可回收物收运处理成本不尽相同，需结合当地实际情况做详细测算。

厨余垃圾指易腐烂的、含有机质的生活垃圾，包括家庭厨余垃圾、餐厨垃圾和其他厨余垃圾等。结合L市生活垃圾分流分类情况，家庭和其他厨余垃圾处理路径相同，因此，将此两类产生量合并进行成本测算。

（1）家庭和其他厨余垃圾收运处理成本

L市家庭厨余垃圾和其他厨余垃圾日均产生量为900t，均通过直运方式进入厨余垃圾处理设施，其中，500t进入大型厨余垃圾处理厂， 收运成本为 178元/t 。 处理费用按L市大型厨余垃圾处理厂处理补贴中标单价 247元/t ^* 计； 300t进入中型厨余垃圾处理站， 收运成本为149元/t ，处理费用根据L市中型厨余垃圾处理站可行性研究报告进行测算，处理补贴单价为 260元/t ^# ； 100t进入小型厨余垃圾处理点进行就地处理， 收运和处理成本按L市已投入使用的处理能力为10t/d的小型厨余垃圾处理设施收运和处理一体化综合补贴中标单价 373元/t ^* 计。 经折算， 家庭和其他厨余垃圾综合收运成本为 152元/t ， 处理成本为262元/t 。

因小型厨余垃圾处理点服务范围仅为该处理点所在城区，收运范围相对较小且收运路线较单一；中型厨余垃圾处理站服务范围辐射该站所在城区及邻近2个城区；大型厨余垃圾处理厂服务范围辐射L市所有城区，收运单价随着收运范围及收运路线复杂性的增大而增加。厨余垃圾处理成本随着处理规模增大而减小。为实现厨余垃圾收运处理环境效益和经济效益的最大化，建议厨余垃圾通过大型处理设施进行资源化利用和无害化处理，发挥规模效益，降低处理成本。同时，可 通过 优化厨余垃圾收运路线、提高收运机械化及智能化水平等方式 降低收运成本 。厨余垃 圾收运处理成本测算参数及结果见表 6。

表6 厨余垃圾收运处理成本测算参数及结果

（2）餐厨垃圾收运处理成本

L市餐厨垃圾由处理能力为520t/d的餐厨垃圾处理厂进行处理，餐厨垃圾收运处理综合补贴中标单价 309元/t ^* ，其中， 收运补贴中标单价为 114元/t ^* 、 处理补贴中标单价为 195元/t ^* 。

L市每个居民住宅区、党政机关单位、相关企业等至少设置1个有害垃圾收集点，每个收集点根据有害垃圾主要种类、数量，设置数量、规格相适用的有害垃圾分类收集容器。每个城区至少设置1个符合GB 18597-2001 危险废物贮存污染控制标准的有害垃圾贮存点。

生活源分出的有害垃圾约8.8t/d，定时由环卫部门或收运企业运输至有害垃圾贮存点暂存。储存至一定数量后由具有资质的危废运输企业使用专用车辆（符合豁免条件除外）运输至终端端处置设施。考虑到有害垃圾运输至终端处置设施由具有资质的企业承担，本研究 仅对有害垃圾从居民投放点至贮存点的成本进行测算 。

有害垃圾由20辆载重2t的专用电动车收集运输至贮存点，每日收运5次，共需27班次，单程运距取6km，每班次运距60km。收运成本为294元/t。有害垃圾由载重5t的专用车辆从贮存点转运至终端处置设施，按照L市市场行情，5t车辆转运一次费用为3000元，转运成本=（8.8×365÷5）×3000=1929000元/a，经折算，有害垃圾转运单价为 600元/t 。L市有害垃圾实际处置费为4000元/t ^# 。经折算， 有害垃圾收运、转运、处置综合单价为 4894元/t 。

有害垃圾的收运处置成本与收运方式、路线、频次以及有害垃圾的成分及其处置工艺等直接相关。为降低成本，收运方面可考虑 将有害垃圾与其他垃圾采用“同车异桶”的方式进行收集运输 ；处置方面，应综合考虑有害垃圾的成分及其含量，按类别区分进入具备相应资质的终端设施进行处置，以区分洽商处置价格。

L市其他垃圾平均每天清运量3228t。其中，2085t从前端收集后经小型转运站（或车辆流动收集）进入大型转运站二次转运至生活处理设施进行处置，日均二次转运量分别为165、870、1050t；748t从前端流动收集至大型转运站转运至生活处理设施；395t从前端收集后经小型转运站一次转运至生活垃圾处理设施。

L市二次转运成本按已投入使用的转运能力为2000t/d的大型转运站运营成本 52.9元/t 计。L市其他垃圾由已投入使用的设计处理能力1135t/d的生活垃圾卫生填埋场、设计处理能力2000t/d的生活垃圾焚烧发电厂进行处理，生活垃圾填埋、焚烧实际成本分别为 150.3、74.3元/t （含飞灰固化物填埋处置费用）。

L市生活垃圾焚烧发电厂采用BOT模式，政府无偿提供土地，服务年限为30a（含建设期），政府按 “ 中标单价×生活垃圾焚烧量 ” 支付补贴费；生活垃圾卫生填埋场采用BO模式，服务年限为15a，政府每年核算填埋场年度运营成本（包括土地摊销、设备折旧、管理费等），按“总成本+利润+年度增值税费 ” 支付生活垃圾填埋费用。因服务年限、土地费用的承担主体、生活垃圾处理规模等因素不同，因此 生活垃圾焚烧处理单价低于填埋处置单价。 其他垃圾收运成本测算参数见表7、测算结果见表8。

经测算对比，其他垃圾运输方式①的综合运输成本（109.3+52.9=162.2元/t）最高，方式②的综合运输成本（84.5+52.9=137.4元/t）相对较低，方式③的综合运输成本（96.6元/t）最低。但是，方式②其他垃圾由车辆流动收集，无固定转运场所，垃圾接驳过程存在较大的臭气和噪声扰民风险；方式③其他垃圾自小型转运站直运至生活垃圾处理设施一次运输距离较远，运输效率相对较低，且运输途中“抛、洒、滴、漏”现象发生的风险相对较大。因此， 如生活垃圾运输量较大且运距较远， 建议经小型转运站统一接驳压缩后再经大型转运站二次转运至处理设施。

L市大件垃圾清运量约88t/d，居民可将大件垃圾投放至集中投放点，由生活垃圾管理责任人预约大件垃圾收运服务单位提供收运服务，也可自行预约大件垃圾收运服务单位上门收运，收运费用由居民承担。大件垃圾由15辆载重3t的专用车辆运输至大件垃圾处置中心进行资源化利用，配备司机和辅助工作人员各21人。大件垃圾收运车辆每日作业里程1118km。经测算， 大件垃圾收运成本为 134元/t 。 大件垃圾破碎处置费为 70 元/t 。 L市大件垃圾中可回收利用的磁性金属占比约5%，破碎后余下的不可回收废弃物需进入生活垃圾大型转运站转运至生活垃圾焚烧发电厂进行处置，不可回收废弃物转运和处置单价按生活垃圾二次转运单价52.9元/t、 焚烧补贴单价74.3元/t，则二次转运处置单价为120.8 元/t 。经折算， 大件垃圾收运处置综合单价为 324.8元/t 。

受体积较大且外形不规则影响，收运车辆单次收运大件垃圾数量有限，导致收运成本较高，为降低收运成本，可考虑采用 分散布局建设大件垃圾处置设施 的方式，根据城市人口分布情况，在人口密集区域单独设置处置设施，以缩短收运距离。此外，拆解及拆解产物的资源化利用和无害化处置方式对大件垃圾的处置成本影响较大， 应提升拆解能力，提高拆解产物的再生和资源化利用水平 ，减少焚烧和填埋量。

经测算，L市264t/d的低值可回收物处理单价约 249元/t ；900t/d的家庭和其他厨余垃圾收运单价为 152元/t 、 处理单价为 262元/t ；520t/d的餐厨垃圾收运为 114元/t 、处理单价为 195元/t ；3228t/d的其他垃圾在不同的收运模式下收运单价为 84.5～120.5元/t 、大型转运站二次转运单价 52.9元/t 、生活垃圾卫生填埋和焚烧发电单价分别为 150.3元/t 和 74.3元/t （含飞灰固化物填埋处置费用）；8.8t/d的有害垃圾收集、转运、处置综合单价为 4894元/t ；88t/d的大件垃圾收运、处理单价为 324.8元/t 。

L 市各类生活垃圾收运处理综合单价及年成本 见表 9。 经测算，L市除低值可回收物 （ 政府主要对其进行体系搭建及回收再利用 ） 仅测算其处置成本（249元/t）外，家庭和其他厨余垃圾、餐厨垃圾、有害垃圾、大件垃圾收运处理综合成本分别为： 414、309、4894、324.8元/t ；其他垃圾收运和卫生填埋的综合单价为287.7～323.7元/t，其他垃圾收运和焚烧发电的综合单价为211.7～247.7元/t。按此结果及L市各类生活垃圾收运处理量计算，全面实施生活垃圾分类后，L市年度生活垃圾收运处理总成本 约 52273.88～56515.47万元 。

经测算分析，随着生活垃圾分类的逐步实施至全面铺开，在生活垃圾分类工作开展的初期，因改造提升或更换分类投放收集容器（厢房），新增生活垃圾分类收运车辆，新建贮存点、接驳点、分拣中心、宣教基地，新增生活垃圾分类考核评估、桶边督导、主题宣传、入户宣传、专题培训、第三方媒体全方位报道等配套保障措施，需增加大量资金投入，生活垃圾分类收运处理成本在推广阶段将逐年增加。

实施生活垃圾分类过程中，可从 深化生活垃圾分类体系建设、优化生活垃圾分类处理收费模式、鼓励社会资本参与生活垃圾分类 等3个方面，合理控制成本，实现生活垃圾分类收运处理社会、环境、经济效益最大化。

深化生活垃圾分类体系建设方面，需优化分类流程和收运路线、提升处理水平和规模，充分发挥集约化、规模化效应，降低收运处理成本。

优化生活垃圾分类处理收费模式方面，按照“谁污染、谁付费，多产生、多付费”原则，鼓励分步实施非居民厨余垃圾处理费收费机制，建立健全生活垃圾处理费分类计价、计量收取机制。通过此方式，促进生活垃圾源头减量，一定程度上减轻生活垃圾处理财政负担。

鼓励社会资本参与生活垃圾分类方面，生活垃圾交由具备资质的专业机构进行收运处理，提升生活垃圾处理的规模化、专业化、社会化水平，有效减少各级财政的一次性支出，缓解财政资金压力。