出台背景
按照欧盟的立法框架，条例比指令具有更高的法律效力，更重要的是减少了指令给予各成员国制定本国法规的自由权。在本条例的解释性备忘录以及解释条约中，我们可以清晰的了解到本次条例出台，并替代原有指令的背景原因。
1
市场良性发展的考虑
各个成员国之间，在指令的框架下，制定的本国法律法规在严格程度上具有很大差异，比如标签要求不一致、对可回收和可再使用包装的认定方法、生产者责任延伸的费用等，这造成了欧盟国家内部市场的不统一，阻碍了市场发展与公平性。所以需要条例的出台，以保证一个统一的法律框架，平等应用于所有的欧盟国家。
2
目标执行效果的考虑
在原有指令下，缺乏解决很多新生问题的有效措施，比如不可回收包装（复合包装）使用量的增加，过度包装的问题，标签系统混乱，缺少对再生料使用比例的约束等，这造成很多欧盟成员国可以预见的无法达成2025和2030的目标。
3
各政策间一致性的考虑
随着新冠疫情和俄乌冲突的爆发，欧洲深刻认识到实现绿色转型和自有资源市场的重要性，过去三年频繁出台了《绿色新政》《欧洲循环经济行动计划》等一揽子政策，原有的指令已经很难与这些新政策形成呼应，故需要新的法律文件支持。
在本条例的执行条约第1章第一款主题Subject Matter中，分别对应上述的三个原因设立了相应的条目。
● 该条例为包装全生命周期的关于环境可持续和标签提出了要求，以允许其进入市场，并且为生产者责任延伸制度、包装废弃物的收集、处理和回收提出了要求。
● 该条例有助于（欧盟）内部市场的有效运作，通过协调各国家在包装和包装废弃物方面的措施，避免欧盟内部的贸易障碍、扭曲和限制竞争，同时在高度环境保护的基础上，防止或减少包装和包装废弃物对环境和人类健康的不利影响。
● 条例通过设置与废弃物管理指令（Directive 2008/98/EC）第四款一致的垃圾层级管理制度，为向循环经济转型做出贡献。
全生命周期和垃圾层级管理制度
全生命周期和垃圾层级管理制度，作为包装和包装废弃物管理的科学基础和管理基础，从1994年第一版的包装和包装废弃物法令（Directive 94/62/EC）就已经被提及了，并且几乎出现在随后的每一次修订中。
在1994年指令中，就明确提出要尽快完成全生命周期评估，以此作为依据，证明可再次使用的包装（reusable），可循环回收的包装（recyclable）和可能量回收的包装（recoverable）之间的明确的等级关系。同时提出应与废弃物管理指令保持一致，按照防止废弃物产生、再利用、循环回收、能量回收，最后是处理处置的顺序管理包装废弃物。在2004年指令修订中，又提出要对不同的循环回收技术进行评估，以便定义这些技术。且要求对各种材料的包装废弃物开展评估，以便设立公平的回收目标，避免产生材料歧视。2018年指令修订版中则提出要从生命周期的角度制定激励措施，减少包装和包装废弃物的环境影响，鼓励人们使用可重复包装，同时提出如果从生命周期角度是有益的，则可以发展生物基材料的可回收包装和可降解包装。在垃圾层级管理角度，首次将能量回收从循环经济中剔除，同时也提出，在处理海洋垃圾时可能需要颠覆垃圾层级管理的优先顺序。
在欧盟新发布的条例中，更是将这两个理论基础发挥到了极致。首次提出了包装垃圾减量化的目标，包装最小化的要求，再利用和再灌装的目标，木质包装维修后再次使用的问题、以及回收材料占比的目标等措施。
下面就让我们沿着垃圾层级管理的顺序：预防产生Prevention, 减量化Minimization, 再利用和再灌装Reuse & Refill, 回收recycling，但是在正式开始走上这条循环之路之前，我们先需要了解一个首次在本条例中提出的议题——标签。
标签和信息
标签
读者可能已经注意到了，在本条例执行条约的第一章第一款中就已经提到了包装要遵守环境可持续性和标签的要求。标签的统一是保证欧盟内部市场统一运行的最直观因素。在第4款（free movement 自由流动）中则提出：“只有符合本条例要求的包装才可以投放市场。”同时提出“成员国不可以禁止、限制或阻碍符合本条例要求的包装，即使这些包装不符合各个成员国自己的要求。”
条例对于包装提出的可持续性要求在第5-10款，标签的要求在第11款。而在第12款（包装垃圾接收容器）和第44款（押金制）中对于标签的要求也有所体现。
● 本条例生效之日起42个月内，包装的标签应包含其材质成分信息，此义务不适用于运输包装，但适用于电子商务包装。
● 本条例生效之日起48个月内，应使用二维码或其他电子数据载体提供包装的可重复使用性的信息，包括可重复使用系统和收集点的可用性，以追溯行程（trips）和周转（rotations）信息。此外可重复使用包装应清晰标注，以与一次性包装在销售时进行区分。
● 如果涉及本文第7款规定的包装单元，即标签包含有回收成分比例的信息，则该标签应符合根据第11款第(5)条通过的相关实施法案中规定的规格，并应以第7款第(7)条规定的方法为基础。如果一个包装单元上标有含生物基塑料成分比例信息的标签，该标签应符合根据第11款第 (5) 条通过的相关实施法案中规定的规格。
● 本条例生效之日起18个月内，欧盟委员会应通过各项实施法案，为上述条款所提的包装标签的要求以及第12章所提的废弃物接收容器标签的要求制定统一的标签和规范。
● 本条例生效之日起24个月内，欧盟委员会应通过各项实施法案，建立通过数字标记技术识别第1段所述包装的材质成分的方法。
信息
标签的一个主要功能，就是为消费者提供必要的信息。条例除了对于标签的要求以外，还在第7章包装和包装废弃物管理第49款对包装废弃物的防止产生和管理的信息提出了要求：生产商和生产者责任组织，应为最终用户，特别是消费者，提供如下关于防止废弃物产生和包装废弃物管理的信息：
(a). 最终用户在促进废物防止产生方面是有作用的，包括任何最佳实践；
(b). 包装的再次使用的安排；
(c). 最终用户在促进分类收集包装废弃物材料方面的作用，包括处理含有危险产品或废物的包装；
(d). 标签、标记或印刷的标签和符号的含义，或存在于包装产品所附文件中；
(e). 不适当丢弃包装废物对环境和人的健康或安全的影响，比如乱扔垃圾或丢弃在城市其他垃圾中，以及一次性包装，特别是塑料手提袋对环境的不利影响；
(f). 可堆肥包装的堆肥特性和适当的废物管理方案。
这些信息可以通过如下方式传达：网站或其他电子信息，公众信息，教育课程和公众倡导活动，易被公众理解的语言符号或语言。
防止垃圾产生与包装最小化
防止垃圾产生
在条例的第7章包装和包装废弃物管理第38款包装废弃物的防止产生中，提出了如下目标：
成员国应该减少人均包装废弃物的产生，根据欧盟委员会决定Decision 2005/270/EC的报告要求，与2018年向欧盟委员会汇报的人均包装废弃物产生量相比:
到2030年，减少5%
到2035年，减少10%
到2040年，减少15%
成员国可以使用经济手段和其他措施，为垃圾层级管理制度的应用提供激励政策，比如指令2008/98/EC附件IV和IVa中提到的措施，或者其他可行的措施，比如激励生产者责任延伸制度，或对生产者或生产者责任组织提出其采用防止垃圾产生的计划。这些措施应该是相称的和非歧视的，其目的是为了避免贸易壁垒和不正当竞争。
本条例生效之日起8年内，欧盟委员会应审查此目标，并向欧盟理事会和欧洲议会提交一份报告。在欧盟委员会认为适当的情况下，附上一份立法提案。
根据EuroStat的统计数据，2020年欧洲人均年包装废弃物产生量是177.24公斤，2019年是178.04公斤，而作为本条例基线的2018年则是173.25公斤。虽然2020年较2019年有所下降，但整体仍然是处于上升的趋势之中。2018年包装废弃物人均产生量最多的国家是德国227.49公斤，而最少的国家是克罗地亚仅为67. 75公斤。高于或接近（>170公斤）欧盟平均标准的国家仅有8个（丹麦、德国、爱尔兰、法国、意大利、卢森堡、葡萄牙、列支敦士登）。随着经济的发展，包装废弃物的产生量必然会增加，所以对于处于经济快速发展的国家或者目前经济尚不发达的国家，想要扭转包装废弃物上涨的趋势将要付出更多的努力。此外，我们一直强调共同但有区别的责任，将此减量化的目标同等应用于所有国家，明显对克罗地亚这样的国家是不公平的，因此该条款是否可以通过欧盟理事会和欧洲议会的审议尚不得而知。
塑料手提袋
本条例的第4章第29款中对塑料手提袋的减量和替代提出了要求，在第7章信息和汇报第50款向欧盟委员会汇报中对报告减量效果提出了要求。延续之前的指令2015版的要求，本条例继续要求各个成员国采取措施，实现持续减少轻质塑料手提袋的消费，目标是到2025年12月31日，将人均年消费量减少到40个或同等重量的目标，且保持下去。
在这里需要明确几个概念，2015年版的指令中已经做出明确的定义，将塑料手提袋分为超薄（very lightweight, 壁厚<15微米）和轻质（lightweight,壁厚 <50微米）。在本条例中又新加了两个定义，厚（thick, 壁厚50-99微米）和超厚（very thick, 壁厚>99微米）。
成员国为实现目标而采取的措施可以有所不同，这取决于轻质塑料手提袋在制造、回收或处置时对环境的影响，以及它们的堆肥特性、耐久性或具体的预期用途。这些措施可以包括销售限制，但这些措施必须是相称的和非歧视性的。
成员国可对任何种类的塑料手提袋，无论其壁厚如何，采取诸如经济手段和国家减量目标等措施。
成员国可以豁免超薄塑料手提袋豁免的消费减量化目标，如果这些超薄塑料手提袋是处于卫生的目的，或者是为销售散装食品以防止食物浪费而采用的包装。
采取进一步措施，评估使用超薄轻质塑料手提袋或厚塑料手提袋替代轻质塑料手提袋的可行性（解释条款第73条）。
成员国应该每个日历年独立汇报超薄轻质塑料手提袋、轻质塑料手提带和厚塑料手提袋的人均年消费量；可以汇报超厚塑料手提袋的人均年消费量。
通过解读上述条款，我们可以清晰的发现，欧盟在包装的轻质化和减少塑料废弃物总量方面的思路。减量化目标主要是针对轻质塑料手提袋的消费。而允许将超薄塑料袋纳入了豁免清单，则是为了减少食物浪费，鼓励销售散装食品，为了保证散装食品的卫生条件，超薄塑料袋已经可以保证其基本功能。这也符合欧盟的一贯思路，即包装的设计应采用能保证功能的最低限度（在本条例的可堆肥包装条款中另规定了超薄塑料袋可以使用可降解材质，将在后面详细讨论）。于此同时亦鼓励使用厚塑料袋替代轻质塑料袋，但无论是超薄还是厚，均要求进行全生命周期评估，评估该替代是否会对环境造成更不好的效应。从报告条款中，欧盟对于超薄、轻质和厚塑料手提袋的强制汇报也是清晰的反映出欧盟对于上述塑料手提袋的环境影响是同等存疑的。
包装最小化
在条例的第2章可持续性要求第9款包装最小化中，提出了如下要求：
● 包装的设计应使其重量和体积减小到确保其功能所需的最低限度，同时考虑包装的材质。
● 不需要符合附件四所列的性能标准的包装，以及具有只为增加产品的感知体积的包装，包括双层壁、假底和不必要的隔层，均不得投放市场，除非该包装的设计属于欧盟立法保护的原产地地理标识。
● 包装的剩余空间应做到确保其功能的最低限度，a）对于销售包装，与被包装产品的总体积及其特性相关；b）对于集合包装和运输包装，包括电子商务的包装，与被集合和运输的产品和其销售包装的总体积相关。
● 为了评估是否符合本条规定，由碎纸、气垫、气泡袋、海绵填充物、泡沫填充物、木棉、聚苯乙烯、发泡塑料片或其他填充材料填充的空间应被视为剩余空间。
可堆肥包装
早在2015年的指令修订版中，就已经对可降解材料进行了区分，并明确指出应限制消费标记了氧化生物降解（oxo-biodegradable）和氧化降解（oxo-degradable）的包装，并应该在欧盟范围内广泛认知生物降解（biodegradable）和可堆肥（compostable）的标签或标识。且在指令中建议欧洲标准化委员会应为家庭可堆肥包装制定独立的标准。在2018版修订中则提出，培养可持续的生物经济，有助于减少欧盟对进口原材料的依赖。以生物为基础的可回收包装和可堆肥的生物降解包装可以成为促进可再生资源用于生产包装的机会。生物可降解包装废弃物如果最终经由堆肥或厌氧处理，且最终产品应用于土地，可以算做回收率，而如果焚烧用于能源回收，则无法算做回收，并明确支持氧化降解不属于生物可降解材料。
● 在新条例中的第2章可持续性要求第8款可堆肥包装中，规定在条例生效之日起24个月内，参照第3款第(1)条的(f)和(g)点的包装（茶或咖啡包、一次性茶或咖啡服务单元，且同茶或咖啡一同使用并处置）、果蔬的标签以及超薄塑料手提袋，在材料可以在生物废弃物处理设施内，在工业可控条件下降解的情况下，可以采用堆肥可降解塑料。
● 在有适当的废弃物收集和处理设施可以保证上一条的废弃物进入有机废弃物管理流的前提下，各个成员国有权要求，只有当能够证明轻质塑料手提袋可以完全由生物降解塑料聚合物制造，且可以在工业可控条件下降解的前提下，才可以在其市场上首次提供这些轻质塑料袋。
● 在条例生效之日起24个月内，除上两条所述包装外的包装，包括由生物可降解材料所制包装，均应允许进行材料回收，且不可以影响其他废弃物流的回收性。
● 另该条例在解释条款第45条明确指出，可堆肥包装并不适用于家庭可堆肥，应避免消费者产生混淆。
生产者责任延伸制和押金制
生产者责任延伸制
本条例对于生产者责任延伸制和押金制的描述都在第7章，第3节Section 3针对生产者责任延伸制，第4节Section 4 针对押金制。
生产者责任延伸制共涉及了第39款生产者的注册、第40款生产者责任延伸制、第41款生产者责任组织、第42款生产者责任延伸制履行的授权，部分翻译条款如下：
● 生产者有义务在登记册中登记。应在其首次在市场上提供包装的每个成员国提交注册申请。如果生产者已经指定了第41款第(1)条所述的生产者责任组织，本条规定的义务应由该组织履行，除非登记册所在的成员国另有规定。
● 包装生产商应根据2008/98/EC号指令第8款和第8a款以及本节制定的体系，对其在成员国境内首次投放市场的包装承担生产者责任延伸。
● 生产者应通过书面委托，在其首次提供包装的所在成员国以外的每个成员国指定一名生产则责任延伸代表。
● 单独履行生产者责任延伸制的生产者，以及在集体履行生产者责任延伸制的情况下指定的生产者责任组织，应提供充分的担保，以支付生产者或生产者责任组织在不遵守生产者责任延伸义务的情况下，包括在其业务永久停止或破产的情况下应支付的废物管理相关费用。这种担保可以采取回收保险或封锁银行账户的形式，或生产者加入生产者责任组织。成员国可以对这种担保提出额外要求。
押金制
在第4节返还、收集和押金制中，一共包含了第43款返还和收集系统和第44款押金制两部分内容。其中要求：
● 所有的成员国应保证建立针对从最终用户手里返还和分类收集所有包装废弃物的系统，以确保其可以根据指令2008/98/EC第4款和第13款的要求处理，以及促进其准备为重复使用和高质量的回收。
● 成员国可以放宽对上一条的要求，如果混合收集某些包装废弃物不会影响彼此后续的再次使用、循环或其他形式的回收，其产出与分类收集的产出在质量上是类似的。
该返还和收集系统应该：
(a). 对行业经营者、有决定权的主管当局和实施废弃物管理的第三方的参与保持开放；
(b). 应覆盖成员国的全部领土以及全部包装类型和活动产生的全部废弃物，考虑人口规模、包装废弃物的预期数量和成分、以及最终用户的可及性和邻近地区。并包括在公共区域、商业场所和居住区设立独立收集系统；
(c). 在关于详细安排方面、为了进入系统而推行的任意关税方面、以及任何其他条件上，对进口商品无歧视性地开放，按照《欧洲联盟运作条约》的规定设计，以避免贸易壁垒或扭曲竞争。
2029年1月1日之前，各个成员国应采取必要的措施，以确保建立针对下列包装的押金制：
(a). 容量不超过3升的一次性塑料饮料瓶
(b). 容量不超过3升的一次性金属饮料罐
● 这一条款不适用于葡萄酒、芳香葡萄酒和烈酒；奶和奶制品在欧盟条例Regulation (EU) 1308/2013附件I的第XVI部分中规定。
在不影响第1条的情况下，在以下条件下，成员国将被免除第1条规定的义务：
(a). 根据第50款第(1)条(c)点向委员会报告的，第43款第(3)和(4)条所要求的，各自包装形式的单独收集率在2026年和2027年日历年，该成员国境内投放市场的此类包装按重量计算超过90%的收集率。如果该报告尚未提交给欧盟委员会，则该成员国应根据有效的国家数据提供合理的理由，并说明已实施的措施，说明本段规定的豁免条件已得到满足。
(b). 最迟在第1条规定的最后期限前24个月，该成员国将其豁免请求通知欧盟委员会，并提交一份实施计划，其中包括确保实现第1条所述包装物按重量90%的单独收集率时间表的具体行动战略。
● 如果有关成员国的单独收集率下降，并连续三个日历年保持在投放市场的特定包装形式的90%（重量比）以下，该豁免不再适用。押金制应在不再适用豁免的年份之后的第二个日历年的1月1日前建立。
● 各国应努力建立和维持押金制度，特别是针对一次性使用的玻璃饮料瓶、纸基包装和可重复使用的包装。成员国应努力确保在技术上和经济上可行的情况下，将押金制用于所有一次性包装形式，特别是一次性玻璃饮料瓶。
● 在返还点和返还机会上，返还可重复使用包装应不比返还一次性包装困难。
结语
通过此次系统的学习欧盟自1994年出台的包装和包装废弃物指令，到2022年11月30日出台的新包装和包装废弃物条例，可以明显的看到欧盟一方面在为了达成更有雄心的环境和气候目标方面的努力，另一方面也能够看到其建立统一的欧盟自我资源市场的决心。此次将指令提升为条例，同时提出的众多具有创新性的措施和目标，将对欧盟的乃至全世界的包装行业，以及与之相关的众多行业，产生深远的影响。
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只看楼主 我来说两句 抢板凳学习国外先进的固废管理方法和理念，谢谢楼主分享
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