于琪洋：关于全面加强水利法治建设的思考

党的二十大报告把全面依法治国提高到前所未有的重要高度，首次专章论述、专门部署，明确了在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的新要求。深入学习贯彻党的二十大精神，全面加强水利法治建设，必须深入贯彻落实习近平法治思想，深刻认识全面依法治国的重大意义，认真把握依法治国的政治方向，扎实做好法治政府建设的重点任务，全面落实水利部党组关于强化水利体制机制法治管理的工作安排部署，提高运用法治思维和法治方式的能力，在法治轨道上推动新阶段水利高质量发展。

一、准确把握全面依法治国的重大意义，切实增强做好水利法治工作的责任感、使命感和自觉性、主动性

1.从“国家治理的一场深刻革命”的高度来把握加强水利法治建设的重大意义

党的二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”这是站在党和国家事业发展全局和中华民族伟大复兴的高度提出的科学论断，深刻反映了我国社会主义建设伟大实践的基本经验，反映了新时代中国特色社会主义法治建设全面发展的重大成效。习近平总书记指出，新中国成立70多年来，我国之所以创造出经济快速发展、社会长期稳定“两大奇迹”，同我们不断推进社会主义法治建设有着十分紧密的关系。法治作为一种贯彻法律至上、 严格依法办事的治国原则和方式，正反两方面经验表明，什么时候厉行法治，我国经济社会就能顺利发展，反之就会停滞不前。水利作为经济社会发展的支撑和保障，要完成好保障国家水安全的任务，实现水利高质量发展，必须立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务新发展格局，坚持把法治摆在全局性、战略性、基础性、保障性位置，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，以水利法治建设的新成效和新水平，服务和保障水利改革发展的新动力和新业绩。

2.从“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的要求来把握加强水利法治建设的保障作用和重点任务

党的二十大报告强调“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，既凸显了法治建设事关根本的战略地位，又明确了法治建设服务保障党和国家工作大局的战略任务。落实这一要求，解决新时代面临的新老水问题，满足人民群众对水安全、水资源、水生态、水环境的需求，落实党和国家对厉行法治、依法行政的部署，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，为新阶段水利高质量发展保驾护航。在水利法治建设中，固根本，就是通过法律法规制（修）订，完善涉水基本制度、重要制度，搭建起水治理的“四梁八柱”，筑牢水利事业发展的根基。稳预期，就是在法治轨道上对涉水领域有效统筹力量、平衡利益、调节关系、规范行为，依靠法治解决各种矛盾和问题，保证各类水事活动的稳定性、可预期性。利长远，就是立足当前，着眼长远，从可持续的角度、长远谋划制定和实施法律法规，保障水利事业持续发展、不断进步。

3.从全面推进各方面工作法治化的广度来把握加强水利法治建设任务的艰巨性

党的二十大报告明确，要“全面推进国家各方面工作法治化”。水利部党组全方位重视水利法治建设，把学习贯彻习近平法治思想作为重要政治任务，将强化水利体制机制法治管理作为推动新阶段水利高质量发展的六条实施路径之一，将重大决策事项合法性审查作为行政决策的前提和必备条件，推动党中央全面依法治国重大决策部署在水利系统得到全面不折不扣落实。对照新形势、新要求，水利法治工作还存在差距和不足，重点领域水法规制度还存在短板，水行政执法效能还需提升，水利“放管服”改革还需深入推进，法治政府建设还需加强，推进水利各方面工作法治化面临着繁重而艰巨的任务。要充分认识水利法治建设在水利高质量发展中的重要作用，更加坚定奉法强业、厉法固本的信念，将水利法治建设摆在更加突出位置，将各项工作纳入法治化轨道，切实增强做好水利法治工作的使命感、责任感、自豪感，切实提高做好法治工作的紧迫性、积极性和主动性。

二、坚持走中国特色社会主义法治道路，牢牢把握水利法治建设的政治方向

党的二十大报告指出，“要坚持走中国特色社会主义法治道路”，这是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。习近平总书记强调，“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”我们要牢牢把握坚持走中国特色社会主义法治道路的基本原则，把牢水利法治建设的政治方向。

1.坚持党对全面依法治国的领导，这是推进水利法治建设的根本保证

全面推进依法治国是一个系统工程，需要发挥党总揽全局、协调各方、总体设计、统一布局的领导作用，需要发挥党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的作用。在水利法治建设中，要深刻认识和全面贯彻党的领导这一最高政治原则。

一是及时将党的治水方针政策全面、准确地贯彻到依法治水的全过程和各方面。 要进一步深入学习习近平总书记关于治水重要论述，把“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，河湖长制、推进南水北调后续工程高质量发展、国家水网建设等重大决策部署，全面贯彻到水利立法、执法、普法、依法行政等工作中，切实推动中央治水路线方针政策深入、持久、不折不扣落实。

二是水利系统各级党组织要切实加强对水利法治建设的领导。 各单位党组织主要负责人要切实履行推进法治建设职责，将法治建设摆到事关工作全局的突出位置，纳入到重要议事日程，定期研究部署，健全监督检查制度，推动工作开展。

三是水利系统各级党组织和领导干部要做尊法学法守法用法的模范。 各级领导干部是法治建设的“关键少数”，要自觉做习近平法治思想的坚定信仰者、积极传播者、模范践行者，带头尊崇法律、掌握法律、遵守法律，真正将法治思维和法治方式变成思想自觉和行为习惯，带头依法办事、依法行政。

2.坚持以人民为中心，这是推动水利法治建设必须坚持的根本立场

党的二十大报告明确，要坚持以人民为中心的发展思想。 坚持以人民为中心，是习近平法治思想的根本政治立场。要坚持以保障人民权益作为法治根本目的，坚持以公平正义作为法治生命线，坚持以回应人民群众新要求新期待作为法治工作着力点，在水利法治建设中切实把牢人民性要求。

一是水利法治要充分体现人民意愿。 要积极回应人民群众的新要求新期待，不断满足人民群众对水安全、优美生态环境等日益增长的美好生活需要的立法需求，既要满足人民群众的现实利益需要，又要满足长远利益需求。要加大普法力度，让人民群众理解、掌握水法规，遵守、运用水法规，自觉用水法规维护自身权益。

二是水利立法工作要充分发扬民主。 以民之所呼为立法所向，努力让水利立法的各个环节都能倾听民声、汇聚民智、体现民意，提高广大人民群众参与水法治建设的程度、广度和深度。要完善公众参与机制、程序和方法，积极运用新媒体技术拓宽公众参与立法渠道，完善立法专家咨询、听证论证、民意调查机制等，使水利立法充分反映人民群众的共同意愿。

三是水行政执法要切实保障人民群众合法权益。 要以维护群众权益为根本，坚决打击侵害人民利益的各类水事违法行为。要创新水行政执法方式，广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让人民群众既能感受到法治的力度，又能感受到法治的温度。

四是水利依法行政要增强人民群众的获得感幸福感。 要依法办理政府信息公开、行政复议及行政诉讼等案件，充分发挥复议和诉讼的纠错功能，依法纠正不当行政行为，维护行政相对人合法权益。要坚持预防为主、预防和调处相结合，努力把水事纠纷化解在基层，解决在萌芽状态，维护水事秩序，切实提高人民群众安全感和满意度。

3.坚持从实际出发，这是保障水利法治建设科学性、有效性的必由之路

在法治工作中，习近平总书记反复强调要从中国国情和实际出发，注重总结社会主义法治建设的成功经验，注重对中华优秀法治文化传统进行创造性转化、创新性发展，注重借鉴世界法治文明有益成果，突出中国特色、时代特色和实践特色。要从我国的国情、水情出发，立足解决我国面临的水问题，坚定走符合中国实际的水利法治道路。

一是立足我国悠久的治水历史和文化，充分借鉴传统的水利法治经验和有效做法。 我国有悠久的治水实践和水法治实践，公元前651年各诸侯国订立的盟约中就有禁止修建危害他人利益的堤坝的规定，在历代法典中，如《唐六典》《唐律疏义》《水部式》等，对水利机关和水利官吏的设置和职权、水利工程的维修和管理制度、救灾制度、上下游左右岸关系、灌溉管理和用水分配制度、水利纠纷处理等方面，都有比较具体的规定，许多有效的实践经验和制度措施，值得我们借鉴。

二是立足水的流域特性，强化以流域为单元的水利法治建设。 长江保护法、黄河保护法相继颁布，以流域为单元的立法显著加强。要遵循流域自然规律，贯彻落实国家“江河战略”，突出流域特色，强化流域上中下游法规制度的统筹协调，强化流域水资源可持续利用和生态保护目标的保障，强化流域统一治理管理，提升流域统一管理能力。

三是立足我国复杂突出的水问题，强化水利法治建设的针对性和有效性。 立足我国新老水问题交织的复杂水情，水利法治建设要突出新时代新阶段要求，坚持问题导向，强化创新引领，统筹考虑各种水问题，统筹兼顾山水林田湖草沙各种要素，统筹作出各项制度安排，突出科技支撑，强化数字化、网络化、智慧化手段，提高水利法治建设的协调性、质量和效果。

三、准确把握坚持建设中国特色社会主义法治体系总抓手，全面推进水利法治体系建设

党的二十大报告明确提出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”。习近平总书记指出，“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”水利法治建设必须对表对标全面依法治国工作的总抓手，科学谋划、全面推进，在建设中国特色社会主义水利法治体系上下功夫。

1.加快建立健全完备的水利法律法规体系

目前，我国颁布实施涉水领域法律6部、行政法规20部、司法解释1部、部规章55部，另有地方性法规规章千余件，涵盖水旱灾害防御、水资源管理、河湖保护、水土保持、工程建设和运行管理等水利重点领域，各项水事活动基本做到有法可依。下一步，落实党的二十大报告提出的“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”要求，要切实发挥水利立法的引领和推动作用，提高立法质量和效率。

一要 加快推进水法、防洪法等基础性法律修订工作，推动节约用水条例、河道采砂管理条例等法规尽早出台，抓好长江保护法、黄河保护法、地下水管理条例等法律法规的配套制度建设，健全完善水利重点领域规章制度。

二要 加强规范共同行政行为立法，增强流域间省际立法的协同性，支持上下游、左右岸、干支流省份在水资源节约利用、河湖管理、防洪调度、生态水量管控等方面立法协同。强化立法计划安排衔接、信息资源共享、联合调研论证、同步制定修改。

三要 全面落实规范性文件合法性审核机制，做好规范性文件的动态清理，确保合法合规。建立健全水利立法风险防范机制，将风险评估贯穿立法全过程，开展水法规实施情况跟踪反馈。

2.切实提高水行政执法力度和效能

法律的生命在于实施。党的二十大报告明确要求“全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”。近年来，我国水行政执法工作力度不断加大。水行政执法机制建设实现重大突破。在已有水行政执法制度安排的基础上，2022年，水利部制定印发《水行政执法效能提升行动方案（2022—2025年）》，联合最高人民检察院制定印发《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》，联合公安部制定印发《关于加强河湖安全保护工作的意见》，推动建立健全跨区域联动、跨部门联合、与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作等机制，水行政执法制度体系的“四梁八柱”基本形成。常态执法与专项执法一体推进取得实效，有力打击了各类违法行为。下一步，要突出提升水行政执法力度和效能。

一是 持续强化水行政执法四项机制完善与落实，总结推广基层在机制建设、联合行动等方面的典型做法和经验，推动水行政执法四项机制在全国水行政执法中落地见效。

二是 进一步强化常态化执法和专项执法。会同公安、检察等部门，开展河湖安全保护专项执法行动，加大对侵占河湖、妨碍行洪、破坏水工程、非法采砂等违法行为的打击力度，加强水行政执法与刑事司法、检察公益诉讼的有机衔接，强化法律威慑力。

三是 提高水行政执法的标准化、信息化水平。制定水行政执法标准文书，研究制定水行政处罚裁量基准。推进水行政执法监管平台建设，充分利用技术手段，完善立案查处、挂牌督办、卫片执法等工作体系。优化全国水行政执法业务培训平台，加大培训力度，不断提升执法人员业务能力和水平。

3.健全水利法治工作的监督

法治监督是指对法律实施情况的监督。习近平总书记指出，形成对法治运行全过程全方位的法治化监督体系，确保党和国家机关及其工作人员按照法定权限和程序正确行使权力。对水利法治而言，要健全严密的水利法治监督体系。

要强化对水行政执法的监督，联合司法部部署开展专项监督检查，确保行政执法程序严格遵守，依法保障行政相对人的知情权、陈述权、申辩权、监督权和救济权。要支持涉水领域检察公益诉讼工作，发挥公益诉讼保障监督作用。要畅通违法行为投诉举报渠道，完善水利部12314监督举报服务平台，加大对有关线索的核实查处力度。

四、牢牢把握法治政府建设的要求和部署，扎实推进水利领域依法行政、依法履职尽责

党的二十大报告指出，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”落实中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》目标要求和安排部署，水利领域要深入推进依法行政，恪守法定职责必须为、法无授权不可为，构建职责明确、依法行政的治理体系，依法全面履职尽责。

1.进一步明晰水利管理职责和管理边界

经过2018年的机构改革，我国水行政管理体制和职能得到了调整和优化。下一步，要贯彻党的二十大“优化政府职责体系和组织结构”的要求，落实部党组关于强化水利体制机制法治管理相关工作部署，全面准确地落实“三定”规定，进一步完善水旱灾害防御管理体制、水资源统一管理体制、江河湖泊保护治理和水土保持监管体系等，形成边界清晰、权责一致、运行高效、法治保障的水行政管理职能体系。要落实中央部署，完善河湖长制体系，健全河湖管理保护机制，推动河湖长制从“有名有责”到“有能有效”。要突出流域治水单元，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，理顺流域管理事权，明确权责事项，使流域管理机构尽职履责，切实当好江河湖泊“代言人”。

2.全面加强行政决策和规范性文件合法性审核

行政决策的合法合规是法治政府建设的基本要求。自2018年推行行政规范性文件合法性审核机制以来，水利部有关合法性审查工作不断强化，2021年制定的水利部重大决策合法性审查管理办法，将合法性审查的范围扩大到除人事、纪检、后勤之外的几乎全部重大决策事项（含规范性文件）。2020年完成决策事项合法性审查35件，2021年完成76件，2022年完成106件，审查数量逐年增加，审查要求、质量和效率不断提升。今后，要进一步全面加强重大决策合法性审查，健全内部审查机制，提高智慧审查水平，提高审查质量和效率，牢牢把住决策事项合法性关口。要完善行政决策执行机制，建立健全重大行政决策跟踪反馈制度，推行政务公开标准化、规范化。

3.深入推进水利“放管服”改革

“放管服”改革是推行法治政府建设、提升政府治理体系现代化水平的重要内容。落实国务院部署要求，水利“放管服”改革正在扎实推进，目前，25个水利行政许可事项、108个子项全面实行清单管理，逐个事项制定和完善监管实施方案，优化线上办事服务，推进政务服务标准化规范化便利化。今后，要通过简政放权、放管结合、优化服务，持续推动水利“放管服”改革向纵深发展。要建立健全“一张清单管到底”工作机制，制定完善水利政务服务事项基本目录、实施清单、监管事项清单等；深化事中事后监管，推动监管规则标准统一，监管事项实施全覆盖，推进线上线下一体化监管；持续推进政务服务标准化发展，推行“四个一”办理方式，打造水利部政务服务品牌，提高政务服务效能。

4.发挥好行政复议和行政应诉的作用

行政复议和行政应诉是解决行政争议、化解社会矛盾、促进法治政府建设的主要渠道和重要手段。2018年机构改革以来，水利部受理并审结行政复议申请107件，共撤销、确认违法或责令履职的28件，纠错率26.2%；水利部作为被告参加行政诉讼共63件。下一步，要及时复盘行政复议、诉讼中发现的问题，优化复议应诉工作格局和成果运用机制，倒逼各级水利部门依法行政，督促相关单位提高依法行政能力和水平。要依法审理行政复议案件，加强行政复议的规范化、专业化、信息化建设，健全行政争议的实质性化解机制，维护行政相对人合法权益，坚决纠正违法和不当的行政行为。

五、准确理解把握习近平法治思想的科学思维方法，不断提高水利法治工作能力和水平

1.坚持法治思维和法治方式，提高依法履职能力

习近平总书记反复强调要重视法治思维和法治方式，明确要求各级领导干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。落实相关要求，要注意做好以下方面。

一是树牢合法性优先的理念。 法治思维是按照法治的逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式，是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程。对于水利政策、决策的制定和实施，要把合法性当作思考问题的前提，有的方案即使被认为经济上是有益的、道德上是善的，只要它不具备合法性基础，就必须排除在选择范围之外。

二是知法、懂法并分清权责界限。 要牢记职权法定，明白权力边界，做到法定职责必须为、法无授权不可为。对于边界不清的权力，要严格遵照法律法规和“三定”规定，培养权力责任、权利义务相统一的思维方式，没有无责任的权力，也没有无义务的权利。

三是重证据讲程序 。这是法治思维的重要特征。对于行政机关来说，如果不重视证据，不讲究程序，其行政行为很可能带来否定性的法律后果。

2.坚持底线思维，依法预防处置重大涉水突发事件

依法预防、减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的危害，是法治政府建设的重要内容。随着全球气候变化和我国经济社会发展，洪水干旱等自然灾害、水库垮塌等事故灾难、水事纠纷等社会事件，发生的概率及强度都呈增加趋势。对此，一定要坚持底线思维，树牢法治意识，坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治建设。

一是预防为主，依法加强对突发自然灾害和事故灾害的应对。 坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾与非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，从应对单一灾种向综合减灾转变。通过制定和完善规划体系、应急预案、预防体系，打好突发事件防御和风险防控主动仗。

二是突出问题解决，依法强化对水事纠纷等突发事件的应对。 要坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善水事矛盾纠纷多元预防调处化解机制，健全水事纠纷预防、排查、调处、联合执法、应急处置等长效机制。以解决问题为着力点，全面开展水事矛盾隐患集中排查和纠纷调处化解，将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层，持续维护良好水事秩序。

三是多措并举，提高突发事件依法处置能力。 增强风险防范意识，强化防范化解重大风险责任。系统梳理和及时修订相关法规、预案及标准，增强应急处置的针对性实效性，提高突发事件应对的法治化规范化水平。加快推进数字孪生流域和数字孪生工程建设，强化预报、预警、预演、预案措施，提升仿真、分析、预警、调度、决策和应对突发事件处置能力，以数字化场景、智慧化模拟、精准化决策为路径，全面提升应对洪水、干旱、突发水事件的智能化水平。

3.坚持系统思维，在水利高质量发展全局中统筹推进水利法治建设

习近平总书记强调， “全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”。在推动水利法治工作中，我们要坚持系统思维，从法治国家建设的全局、水利高质量发展的全局和水利法治建设的整体上，去把握、去谋划、去推进。

一是将水利法治建设放在实施全面依法治国的全局来统筹谋划和推进。 立足于保障国家水安全、保障经济社会高质量发展、推动生态文明建设，来谋划、布局和推动水利法治建设，形成水利长效发展的体制机制，使水利高质量发展建立在可靠的法治基础上。要统筹水与其他要素的关系，有关山水林田湖草沙等的法规、制度要相互衔接、协调一致。

二是将水利法治建设放在水利高质量发展的全局来统筹谋划和推进。 要充分发挥法治的引领、规范和保障作用，将法治思维和法治方式全面应用、贯穿在水利改革发展的各个方面、各个环节。要加强水法规建设的顶层设计、整体谋划、系统推进，同时，要抓住重点、突破难点，力争在关键问题上取得更大突破。要在水利法治建设中充分体现水的特点，提高水法规建设的实用性和针对性。

三是将水利法治建设作为一个整体和系统来统筹谋划和推进。 水利法治建设中，要统筹推进水利立法、执法、普法、复议诉讼、“放管服”改革等工作，全面提升水利依法行政能力和水平。要统筹推进水利高质量发展制度体系建设，统筹推进体制、机制、法治建设，增强制度建设的系统性、整体性、协同性、实效性。要找准水利法治工作薄弱环节，突出工作重点，持续用力、补齐短板，使水利法治建设的方方面面都能协调推进、均衡发展。进一步涵养法治思维和法治素养，全面提升全行业的法治意识，提高水利干部职工依法行政能力，为推动新阶段水利高质量发展提供法治保障。