互动关系视角下北京新发地地区城市更新策略探究

农产品批发市场(以下简称“农批市场”)以农产品及其加工品为交易对象，为买卖双方提供长期、固定的批发交易场所，并配套相应的加工和服务周转功能。按照地域特点，可将农批市场分为产地、集散地、销地三类。其中，销地农批市场通常位于大城市近郊区甚至中心城区，与城市空间演变存在伴生关系，这种伴生关系表现为一种互馈作用，即农批市场总是随着城市发展而升级变化，进而引发市场周边城市空间的变化。近年来，农批市场功能布局混乱、空间效益低、安全隐患突出等问题凸显，给周边地区带来了交通拥堵、环境污染等多重负面效应。

随着我国城市建设进入“由外延快速扩张转向内涵提质增效”的新时期，“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，以推动城市高质量发展。农批市场及其周边地区作为城市的重要组成部分，涉及民生保障、卫生防疫、空间整治等诸多方面，对改善人居环境、建设健康城市十分关键，逐渐成为城市更新的重点地区。当前我国学者多从三个方面研究农批市场的建设与更新，一是从宏观区域尺度研究批发市场的空间格局及形成机制，如潘裕娟等人从城市性质、城市空间发展、产业集群和物流服务四方面对广州批发市场的供应物流空间格局进行了探讨 ；二是从中观片区尺度研究市场转型过程中的功能定位和空间布局等策略，如李道勇等人提出了非首都功能疏解背景下新型农批市场发展的创新模式，崔承印等人从预测总量、明确功能等方面提出了北京农批市场规划建议；三是从微观建筑尺度研究市场本体的更新改造，包括风貌提升和内部分区优化等，如王蕊基于建筑现象学理论提出了北方地区农批市场的建筑设计策略。总体来看，宏观和中观尺度的研究对象多聚焦于全门类批发市场，针对农批市场及周边地区更新治理的研究较少，而农批市场在功能必要性及转型路径上同其他批发市场均存在较大差异。微观尺度的研究视角多聚焦于建筑本体改造，对农批市场地区整体更新策略的研究较少，忽视了农批市场同城市空间的互动发展关系，存在“就市场论市场”的局限性。鉴于此，本文以北京新发地地区为例，从新发地农产品批发市场(以下简称“新发地市场”)主体和市场周边地区两个空间层次，系统思考新发地市场转型升级和新发地地区城市更新治理的协同支撑策略，以期为大城市农批市场的升级改造提供新思路。

改革开放以后城市快速扩张，农产品供应紧张的问题日益突出，伴随城乡集市贸易的快速恢复和发展，第一代农批市场应运而生。这一时期的农批市场仅具有农产品集散和价格形成的基本功能，采用“一对一”现货交易模式，以露天场地和简易棚为交易场所，交易摊位沿街分布，自发形成马路市场。 其特征是“圈地、圈院子、盖围墙”，没有明确的市场边界，功能单一，同城市区域空间结构的互馈关联较弱 (图1)。

图1 “依城生市”阶段发展模式图

新发地市场是首都快速发展的时代产物，依托紧邻京开高速的交通区位，吸引农民自发聚集摆摊售卖，逐渐形成露天街头市场。随着北京放开管理吸引各地的农产品进京，村民们集资划地，建立了最初的新发地市场，呈现出集体产业发展的一般特征。随着北京城市扩展，新发地市场基于自身地域优势，不断调整运营模式，扩大用地规模，呈现出蔓延生长的态势。

20世纪80年代末，国家推出“菜篮子工程”，地方政府提出“谁投资，谁收益”原则，全国形成农批市场建设热潮。该时期农批市场采用兼行批发和零售的流通模式，“前店后仓、商物合一”，大部分经营主体主要采取摊位式经营方式，即传统的现金、现货、现场“三现”交易模式。农批市场的土地使用方式初级、交易效率低下、城市规划在市场建设管理的引导上出现缺位，使得该时期的农批市场同城市空间布局优化呈现负反馈关系(图2)。

图2 “市扩侵城”阶段发展模式图

新发地市场也是在这个时期发展成为全国乃至亚洲最大的农批市场，其依靠提供中间商业场所以及收取摊铺或停车场地租金、佣金、管理费来获取平台利润的传统空间运营和盈利模式必然造成空间无序扩张、功能结构失衡。随着人口和商品的不断集聚，商流、物流、车流、客流等要素在同一空间高度交叠，增大了农批市场所在地区的交通和环境压力，这也是新发地市场对周边地区产生负外部性的根本原因。新型冠状病毒肺炎疫情爆发前，新发地市场每日进出的车流量高达3万辆(次)、客流量达6万多人(次)，是首都的拥堵点之一。

随着数字经济的发展，农产品供应链体系发生变革，各大商超、电商平台纷纷对生鲜、农产品交易进行分流，传统的农批市场已经无法满足产品流通与居民消费的需求，开始向智慧农批转型升级。加之城乡土地供应收紧，农批市场占地面积总体呈减量趋势，对交通和环境的负面影响减小， 但这属于被动适应性的优化， 由于交易模式惯性和空间治理滞后，农批市场周边地区“多流”混合的局面并未得到根本改善(图3)。

图3 “市优适城”阶段发展模式图

新型冠状病毒肺炎疫情爆发之后，新发地市场取消了零售功能，采取买卖分区的交易模式，将车流从商流、客流中剥离，实现人车分流、货物进出车辆分流，进行商流、物流、车流、客流的分类管理与实时信息监测。然而，这些措施并未从根本上改变“三现”交易模式，没有真正实现智慧农批的升级。以韩国首尔的可乐洞市场为例，为减小对城市运转的压力和满足居民消费升级需求，其搭建了成熟的互联网直销平台，配套了直销场地和先进的物联网、互联网技术，使居民享受到“网购农产品”的服务。

面向绿色开放的时代需求，部分农批市场在智慧农批的基础上，构建了“农产品进销存+供应链管理+第三方支付+产品展销+游览学习”的交易服务平台、资源整合平台和地方特色展示平台，充分融入城市功能空间网络。该阶段的农批市场运营高效、功能复合、空间集约、智慧共享，既是城市农产品供应的保障区，又是城市特色展示、游玩展览、交往交流的活力场所，主动与城市在功能、空间和制度上融合、协同发展(图4)。

图4 “市城共融”阶段发展模式图

目前我国农批市场及周边地区尚未实现高度融合发展，日本、韩国等发达国家农批市场地区的建设可以为我国提供借鉴。以日本东京丰洲市场为例，它是一个融合展览、旅游功能的大型海鲜市场，不仅拥有功能混合的交易大楼，还特别设置了以“食物”为主题的观光路线和配套设施，在提供水产品、农产品批发和配送服务的同时，还能提供餐饮、观光等服务，吸引了大量消费者前来品尝美食或游玩。丰洲市场的四个主区域通过空中步道连接，并接入了城市步道系统。在市场东北侧，政府对存量用地进行更新整治，建设“千客万来设施”，即24小时营业的温泉酒店和新商业大楼，将其作为市场主要揽客设施。

在平台经济的新环境下，农批市场和城市的互动发展关系将发生深刻变化， 即由以市场扩张、城市被动适应大体量的农批市场为主逐步转向以市场收缩、城市功能结构优化和品质提升为主。 相应地，农批市场及周边地区的功能和空间将面临重构，因此需要把握市场与城市在不同阶段的互动关系，制定适应性的空间供给和治理措施，促成市场转型升级与城市发展减量提质“相向而行”。农批市场地区的城市更新将遵循“磁场逻辑”，即将农批市场及周边地区分别比作磁铁和磁场，农批市场在不同的发展阶段吸附不同的流动要素，从物流、车流到商客流、游客流等，而保障要素有序流动则需要周边场所的协同优化以形成稳定的磁场环境。只有通过持续更新提升市场升级、要素流动、场所提质三者的匹配度，才能实现地区空间价值的整体提升。

经过近40年的高速发展，新发地地区已经形成了以交易市场为主体，附属加工及周转场地、居住社区和市政设施在市场外围混合的空间格局。以交通廊道和区级边界为界，地区总面积约为410 hm ² ，其中市场交易区及配套周转场地的面积约为200 hm ² 、居住社区的面积约为90 hm ² 。新发地地区的空间治理既面临其他功能片区存在的产权交织、利益主体多元的共性问题，也面临着结合市场转型升级步调动态优化空间治理措施的个性需求，这些都为地区持续性更新带来了挑战。

调研发现，新型冠状病毒肺炎疫情爆发后，新发地市场采取了取消零售功能、优化功能分区、运营分区管理等过渡性措施，这对于优化市场运营秩序具有显著成效，但并未从根本上摆脱传统盈利模式的惯性思维。在北京农产品供应体系重构、绿隔地区减量提质、数字经济推动生鲜供应链升级的多重因素影响下，新发地市场的空间供给趋于收缩，传统经营模式面临挑战。受困于短期经营效益，新发地市场发展方向摇摆、转型压力陡增。相应地，新发地地区的城市更新虽明确了“不为”，却迷惑于“可为”，更困惑于“何为”。

蓝图指引行动，市场转型升级方向和路径方面的困惑，导致以市场为核心的地区空间发展蓝图和更新目标不明晰。巴黎翰吉斯国际农产品批发市场和东京丰洲市场的经验表明，农批市场及周边地区的城市更新需要以地区整体发展蓝图为纲，纲举目张地制定地区更新的分阶段目标。 因此，新发地地区的城市更新，一方面要保障市场的转型升级符合北京市和丰台区的地区发展蓝图，另一方面地区的功能布局和空间组织也需要适应新发地市场的功能优化及经营模式创新，由此才能实现互馈互促、协同优化的空间治理新格局。

新发地市场以市场为核心带动的非农发展导致城乡土地利用混杂、空间碎片化，整体呈现出国有用地和集体用地交织、居住用地和市场用地混合以及集体企业和私营企业产权构成混杂的特征。从空间布局看，在集聚效应形成后，以集体所有的新发地市场为核心，外围依次分布若干集体—私营混合所有和国家所有的农批市场，城市社区和农村居民点混杂其中，产权关系、空间资源和在场主体多元且分散，利益协调过程艰难复杂(图5)。过往城乡交界地区更新的经验表明，土地跨村、跨多权属整合改造难度大、成本高。土地空间破碎、权属主体混杂是城市更新规划实施和城市空间修补的主要障碍。

图5 新发地地区土地所有权和使用经营主体分布图

新发地地区既是城乡过渡区又是丰台和大兴两区的行政交界区，长期以来属于空间管控薄弱地区， 低效空间治理同高阶空间价值不匹配，表现为空间供需过程中对市场周边地区的约束性和引导性不足，处于被动适应的状态。 一方面，集体自组织的建设和发展缺乏统一的规划引领，导致新发地地区发展缺乏整体统筹，长期超规划发展。新发地市场同周边地区的互动发展关系表现为：商、物要素过分集聚、市场空间扩张、公共空间和配套功能缺位、周边地区进行功能补位，结果既没有遏制市场扩张，补位的功能布局又存在可达性差、现代化水平低等问题。例如，期颐百年等小区的部分居住功能被市场功能包围，公共绿地沿地区边缘布局，信息化基础设施建设滞后(图6)。另一方面，丰台区近期虽在街区层面形成了控规指引技术文件，但仍缺少面向建成环境更新的适应性技术指引，缺少对城乡空间、产权等建成环境的历史条件的统筹性考虑，将现有规划技术标准用于再开发管理存在局限性，对未来更新过程中统筹主体的土地整理、管理部门的审批许可形成了一定的制约。

图6  2010年新发地村庄规划实施方案(左)与当前新发地地区功能分布对比图(右)

农批市场长周期的转型升级过程决定了以之为核心的地区更新必然是渐进式、持续性的系统行动，而更新项目难以持续推进的根本原因在于空间政策僵化。按照当前的规划管理程序，持续性的地区更新很容易受到空间政策的反向制约，一方面，分区规划和街区控规属于终极蓝图，用地性质和开发强度规定缺乏对农批市场未来发展不确定性的预控，不适应农批市场周边地区持续更新的弹性需求，控规调整难度大，如因更新再开发而调整控规，也会削弱控规的功能性和严肃性。另一方面，土地管理政策中对建筑功能兼容性方面的限制也是影响因素之一。与市场周边功能在街区层面混合配置土地利用不同，新发地市场未来多功能交易大楼的功能必定是混合的，应包含展示、加工、办公、交易、餐饮等多重功能，既包含公益性职能也包含盈利性职能，且各类功能是动态调整和优化的。而当前的土地管理政策限制了建筑层面垂直的功能混合，也正因如此，市场升级所需的综合交易楼项目目前难以推进。

回望农批市场和城市互馈发展的初心，新发地地区的城市更新需要回应新时期高质量发展背景下，北京需要什么样的农批市场、农批市场如何带动周边地区品质跃升、城市如何引领和支撑农批市场的转型升级等问题。因此， 新发地地区的城市更新， 不仅要从单一维度以城市设计方法解决地区发展中的空间形态和品质问题，还要将其置于城市整体格局中，通过多维度的更新策略明确空间蓝图、促进空间融合、完善空间管制、推动空间政策精细化，从而提升地区空间治理能力。

顺应北京农产品供应体系重构 ^① 以及数字经济加持下生鲜供应链升级的双重趋势，落实北京绿隔地区减量提质的空间发展要求，并借鉴发达国家农批市场与城市协同发展的经验，将新发地市场定位由产品集散中心升级为展销调配中枢。在经营模式上，改进传统的“三现”交易模式，分离物流功能，利用积累的产销信息优势，引导生产、促进消费，实现产销有序衔接。在空间组织上，将当前的部分交易场地和周转场地更新为开敞空间、消费体验和展销空间，侧重于发展产品展示、服务体验功能或引入新兴业态等，促使新发地市场的功能逐步走向复合化。

在此背景下，新发地地区应促进多元要素集聚，打造对外展示平台，将农批市场与城市商业相融合。新发地地区在动态发展中，应适时拓展潜在商客要素，以各类要素流动为纽带，强化与城市的功能互动，促进“市场流动要素”与“城市空间网络”的深度融合。在项目建设初期，将原有的批发零售业态调整为订单销售、样品展览展示和电子商务等业态，形成业态时尚引领区，以及文化商务、科技与民生产业的融合区。对于疏解腾退场地，赋予其展销、展示的功能，并在此举办具有国际影响力的品牌农产品贸易展会，强化品牌集聚与扩散能力。在项目建设后期，搭建服务平台，引入和培育设计、科技、文化等新型业态，推动其发展为区域商贸流通业龙头和二三次产业孵化器，为区域发展注入新的活力。

针对新发地地区城乡交界处的外部环境和产权交织的内在构成情况，着重通过区域和内部两个层面的空间融合建立整体性的更新项目体系。

3.2.1 融入区域格局，塑造复合型绿楔

从区域整体功能格局来看，新发地地区处于生态融合发展带上，同时又处于北京的绿隔地区，地区空间治理与发展应体现生态绿色的更新理念。从地区空间价值来看，新发地地区的耕地是距离主城区最近的耕地，这是新发地地区形成和发展的空间基础，也是北京国土空间开发保护新格局下该地区的独特价值。因此， 应强化新发地地区的文化与生态内涵，以退地还绿为抓手，融入区域生态融合发展带，在转型升级过程中推动农批市场与城市功能形成更加协调紧密的共生关系。

顺应未来新发地市场转型发展方向，将其占地面积由1680 hm ² 逐步缩减至670 hm ² ，打造蔬菜综合交易楼、果品综合交易楼、周转配送区3个相对独立又有机联系的功能片区。腾退土地用于退地还绿，并有机楔入3个片区和其他城市功能之间，作为市场和周边城市功能的分割廊道，以优化地区风环境。其中，城镇用地部分通过微改造建设街区公园，可临时承载展销、展示的功能，举办具有国际影响力的品牌农产品贸易展会。在集体用地方面，开展生态修复、耕地复垦，通过农用地经营权流转发展都市农业，培育展示、科普教育等功能，并在此基础上打造融合公园绿地、城市功能的复合型绿楔，带动地区空间品质整体跃升。

3.2.2 缝合板块边界，打造共享活力环

农批市场和周边功能交界地带存在周转场地、未利用地及交通廊道相互分割的现象，然而该地带是地区内部的重要空间，既是地区对外展示的窗口，也是本地居民日常生活的公共场所。针对当前农批市场与周边地区空间割裂的问题，地区更新可对存量用地进行整合改造，构建城市共享活力环，以提升街区品质、推进品牌形象升级。改造的核心路径是在市场和周边功能分区的边界上新增绿色空间或预留重要设施与公共功能空间，缝合边界两侧的离散功能，将消极空间转变为活力空间。结合沿共享活力环打造高密度节点空间的契机，部署一系列街道空间更新项目，公共空间中的增量部分可以通过公共空间换容积率等政策，从地区整体的城市更新项目中获取(图7)。

图7 复合型绿楔与共享活力环示意图

农批市场及周边地区的更新不是单一的规划项目，而是着眼于长远和全局目标的可以动态调整的规划行动，应从城市和地区互动发展、协同治理的角度， 构建“单元控规+动态更新规划+城市设计”的空间管控和引导体系， 逐步落实既定更新目标。

3.3.1 以单元控规为总纲

北京“村地区管”机制为统合集体用地和国有用地作为更新单元的控规编制提供了制度保障。针对农批市场及周边地区产权混杂和建设改造条件差异大的固有特性，需要在单元控规的编制中进行技术创新，增加面向存量城市更新的相关引导性条文，以单元控规为总纲，统筹制定村庄规划实施方案，指导单元的整体更新。

具体而言， 要由强调“性质+指标”的刚性管控走向“用途+清单+指标”刚弹结合的管控，从技术层面保障农批市场地区存量更新的可行性。 一方面，面向农批市场地区功能改变的地块，由传统控规单一的用地性质管理调整为多种方式组合的建筑物用途控制。近期，从结构安全、卫生安全和负外部性等角度着手制定用途准入负面清单，规定不可改变的建筑本体和用途类型；远期，建立完备的技术体系，按用途大类对用地性质和建筑功能进行管理，制定许可的正面清单。另一方面，面向存量用地开发强度变更，在保障公共利益和公共安全并符合更新目标的前提下，对更新单元内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标，按照规划的要求予以优化。无论是用途还是指标调整的行政审批，均需要采取论证许可制度。

3.3.2 以动态更新为举措

城市更新是随着城市发展善用存量的自我调节过程，农批市场地区的更新要面向市场转型升级的不同阶段，关注利益主体的需求变化，适时调整空间约束和引导措施。因此，需要动态调整和优化更新项目库，促进形成“以点带面—反馈调节—供需匹配”的动态优化机制，保障空间的供给侧和需求侧相互匹配。

新发地地区应以不断增加公共空间的面积和开放度，以及提高公共空间覆盖率和品质为主线，分别针对农批市场主体更新、周边地区空间融合提升目标编制年度更新项目行动计划，并将城市更新项目的公共要素供给、实施与运营、空间绩效、土地退出等相关要求纳入土地使用权出让合同。对于未约定全生命周期管理要求的存量经营性产业用地，可签订补充合同进行约定。同时，也要注重对情景的预判和多元政策的储备，根据权益主体的反馈，动态调整相关要求，逐步推进管控措施的精细化，形成动态、持续、长效的全生命周期的更新保障机制(图8)。

图8 动态更新项目推进示意图

3.3.3 以城市设计为引导

当城市居民的消费需求从解决日常生活所需上升为文化情感的回归时，农批市场地区也应该在既有交易功能的基础上，主动迎合消费转型、沉浸式体验等新趋势、新需求，进行主题式更新，激活场景生命力。通过叠加特色风貌塑造、街区品牌重塑、文化元素植入等城市设计手段，赋予城市空间更多的内涵和价值并加以展示，提升农批市场地区的场景力，进而有效激发空间更新的活力，以品质提升和功能创造给周边地区带来正外部性，这也是互动发展视角下现代城市更新理念的生动演绎。

在建筑单体上，远期在市场交易大楼建设屋顶花园，同时建设空中连廊和区域慢行绿道，衔接内部展示空间和区域绿道系统，促进游客、商户、采购客户分流。在主题设置上，在共享活力环内打造农耕博览、艺术生活和生态休闲等主题区段，提升地区活力。在文化内核上，发挥都市农园附加的文化价值，打造南城这一颇具烟火气、充满新活力的消费与文化地标。在艺术品质上，将视觉艺术设计和公共活动融入小微空间形成触媒，激发多重更新实践。

城乡交界地区空间治理问题产生的根源在于城市功能的统一性要求与“城乡二元”土地制度的分配管理政策衔接不畅。新发地地区的更新中多元利益主体协调的本质就是要解决农批市场这一集体经营性建设用地建设强度变化所带来的潜在价值利益分配或成本分担的平衡问题。因此，需要由政府牵头搭建多方参与的协作平台，综合村民、市民和市场经营主体等多方利益诉求，完成资源整合。在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。对于个别跨权属地块的项目要实施“一地一议”政策，以提升操作的可行性及改造主体的能动性。

另外，发达国家农批市场地区的更新经验表明，展销、加工、配送、餐饮、教育等多种功能在建筑内的垂直混合是现代化农批市场的突出特征，能够促进产品流通效率和土地利用效率的提升。由于新发地市场具有商业经营项目和民生保障工程的双重属性，为适应市场转型升级中的不确定性，对于农产品综合交易楼应采用灵活的用地管理模式，探索实行立体分层出让的空间供给制度。借鉴新加坡的白地制度，在工业用地的基础上 ^② ，允许将15%～30%的建筑面积划定为展销、餐饮、办公等用途，在该区间内可根据市场发展的不确定性灵活地进行功能置换，只要不超过最初政府对可变混合性质的规定，便不需要缴纳土地溢价，这使农批市场可以快速地应对市场需求的变化，并根据市场需求对其利用方式进行调整，实现地区土地价值最大化。

“城”与“市”向来密不可分，市场是城市繁荣与活力的象征，其百态千姿最终沉淀为城市发展的重要印记。在城市品质内涵提升的新时期，农批市场及周边地区是新时期城市更新的关键地区，其规划涉及民生保障、卫生防疫、人居环境、空间整治等多个领域的问题。将农批市场地区置于城市整体格局中，依据总体空间蓝图确立更新目标，从融入区域格局和缝合板块边界两个层面构建更新路径，以“单元控规+动态更新规划+城市设计”完善更新管控体系，并在利益分配和空间供给上形成更新的制度保障，是推动农批市场地区持续更新、与城市互馈发展的核心策略。

注释 （上滑查看全部）

本文来源： 规划师杂志，文章全文详见《规划师》2022年11期。

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