央地共治下的自然资源用途管制优化研究

文章以央地关系为研究视角，探索央地共治下自然资源用途管制的优化方向，为自然资源统一管理提供理论支撑。当前我国自然资源用途管制虽然从机构上实现了统一，但仍存在中央地方事权划分不清晰、缺少系统设计的全流程用途管制规则、刚性控制和弹性管理协调不够、缺少“政府引导+市场主导”的复合型配套政策等结构性问题。在推进简政放权、放管结合，实现央地共治的新时代背景下，合理划分中央和地方的管制事权是实现自然资源用途管制的前提及基础。文章提出要分别在分区管理、空间准入、用途转用、开发利用监管、利益协调等方面明晰省级以上事权和地方事权，推进自然资源领域的治理体系和治理能力现代化。

[关键词]  自然资源；用途管制；央地关系

[文章编号]  1006-0022(2022)11-0078-06

[中图分类号]  TU981

[文献标识码]  A

[引文格式]  刘涛，姚江春，朱江，等．央地共治下的自然资源用途管制优化研究[J]．规划师，2022(11)：78-83．

0 引言

自然资源用途管制的概念起源于土地的用途管制。众所周知，用途管制始于19世纪末的德国和美国，是政府部门针对被管对象的具体用途，采取法律、政策、规划、行业标准等手段进行控制的行为。在国内学术界使用最多的是土地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用，以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。在土地用途管制的基础上，自然资源用途管制是指政府或相关权力机关为维护公共利益，对自然资源相关使用者或使用活动施行限制的一系列法规、规则的总和，包括对自然资源的保护、开发、利用、转用等行为的管控，目的是实现自然资源整体利益的最大化、生态环境价值功能的发挥和人与自然的可持续发展。

可见，政府在自然资源用途管制中的作用相当重要，而作为中央政府和地方政府，由于肩负的职能不尽相同，中央以保安全优先促发展，地方以发展优先为导向，二者在自然资源用途管制中扮演的角色也不尽相同，并往往由此在自然资源用途管制过程中产生一系列的矛盾。因此，研究中央和地方关系下的自然资源用途管制，厘清中央和地方在自然资源用途管制中的事权，围绕自然资源用途管制的全过程，划分科学合理、有效高效的管制事权，对于新时代加快推动自然资源统一管理具有重要意义。

1 我国自然资源用途管制的现状和问题

2018年国家机构改革之前，山、水、林、田、湖、草、沙各类自然资源分属原国土资源、林业、农业、水利、海洋等多个部门管理；针对林地、草地、水域、矿产等单要素资源，各有关部门分别编制了林地保护利用规划、草原保护建设利用规划、水资源综合规划和矿产资源规划等，作为进行各类资源空间用途管制的依据，自然资源用途管制呈现“多龙治水”的局面。2018年国家新组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。自然资源部的成立从组织机构上初步实现了自然资源的统一管理，但由于历史原因，自然资源用途管制由来已久的结构性问题仍然未得到根本解决，概括起来包括以下4个方面。

1.1 “上下一般粗”导致中央、地方事权不清晰

梳理国家、省、地方的自然资源部门职能，发现相同内设机构职能基本一致，对同一国土空间的自然资源(尤其是重要的自然资源)，其监管主体究竟是哪一级主管部门，至少在目前“上下一般粗”的制度设计中，中央和地方、地方不同层级的管理事权是不清楚的(表1)。

1.2 缺少系统设计的全流程用途管制规则

2020年，自然资源部印发的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》初步统一了各类自然资源的用途管制分区(表2)，但缺少对各分区用途管制规则的规定，尤其是空间准入、用途转用、开发利用监管、利益协调等全流程、系统性的规则设定内容缺失，导致虽然划分了用途管制分区，但是实施过程中如何管理仍不清楚。

1.3 刚性控制和弹性管理协调不够

不同类型自然资源所具备的生态功能、生态价值、生态意义不同，哪些类型的资源是可以相互转用的？哪些类型的资源是不能相互转用的？哪些类型的资源是只能单向转用的？目前的上位政策对生态保护红线、自然保护地等刚性管控对象的规定较为明确和细致，而对其他区域的自然资源在空间准入、用途转用，以及和刚性管控区域之间的相互转用规则都不明确，容易出现“一管就死、一放就乱”的乱象。

1.4 缺少“政府引导+市场主导”的复合型配套政策

管制从本质上讲是政府为了克服负外部性，通过行政手段将外部成本内部化的操作方式。自然资源用途管制在这方面的特点同样非常明显。由于政府的用途管制，生态地区发展的权利和发展的机会受限，需要进行配套的制度设计。同样，进入生态文明新时代，如何践行“绿水青山就是金山银山”，促进生态产品价值的实现，也需要配套政府引导下的市场化补偿政策。例如，广州最北部的从化区承担了保护广州的母亲河——流溪河上游水源的重任，然而由于缺乏生态产品价值实现和生态补偿的配套政策，硬性剥夺了该区的经济发展权利和机会。

2 央地共治下的自然资源用途管制目标

2.1 中央—地方事权改革的背景和趋势

党的十八大之后，建立新型央地关系受到中央高度重视。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理。赋予地方更多自主权，规范垂直管理体制和地方分级管理体制”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”。因此，从近些年中央地方事权改革的进程和趋势看，推进简政放权、放管结合，加强中央对宏观事务的管理，减少中央政府对微观事务的管理，实现“央地共治”，是保障中央和地方两个层面的积极性、协调央地关系的重要抓手，也是未来央地关系走向的大趋势。

2.2 目标：实现自然资源领域的治理体系和治理能力现代化

以问题为导向，通过科学合理的制度设计，厘清中央和地方在自然资源领域的管理事权，发挥中央权威性和调动地方积极性，实现自然资源领域的治理体系和治理能力现代化。

按照《国务院办公厅关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》等文件精神，优化不同层级政府间关于自然资源领域的事权和财权划分，划分国家级事权、省级事权、地方事权(包括市级政府和县级政府两个不同实施主体)，实现“宏观调控—区域政策制定与监管—实施具体管制行为”的分离(图1)，体现权责对等、责利相关，并从统一分区管理、差异化空间准入、刚弹结合的用途转用、与事权相匹配的开发利用监管、政府与市场相结合的利益协调机制等用途管制的全流程来进一步明确不同事权的治理职能。

3 央地共治下的自然资源用途管制优化建议

3.1 事权分级

3.1.1 国家级事权范畴：目标管理+宏观调控政策制定+国家级战略性资源管理

在目标管理方面，需制定重要自然资源保护的数量、质量、效率、价值等管控指标，并进行分解考核。在宏观调控政策制定方面，需通过立法、指标考核、交易、转移支付等政策手段，实现自然资源保护的目标。在国家级战略性资源管理方面，需通过划分国家公园和生态保护红线、为生态保护红线立法、制定配套管理政策等手段，来实现对国家级战略意义的自然资源的严格和刚性管控。

3.1.2 省级事权范畴：目标分解+底线性资源管控+区域协调

省级事权对上落实全国提出的目标指标，分解国家下达的各项指标，提出省域范围内自然资源开发保护的总体目标和指标，对下指导县市。管控中央管控事权以外的、对省域层面具有重要保护意义的自然资源。发挥好省级政府在区域协调中的统筹作用，通过指标交易、生态补偿、转移支付、自然资源产权交易等手段推动省域范围内自然资源得到更有效的保护和利用。

3.1.3 地方层级事权范畴：底线性资源保护+非底线性资源开发利用+生态修复

落实国家和省层面的目标任务及底线管控要求，对各类底线性资源(包含国家级战略性资源)进行具体保护。对非底线性资源进行合理的开发利用许可，注重发挥自然资源的经济、社会、环境效益，显化自然资源作为资产的价值，探索实现“两山”理论的实施路径，以实施性工程为主。此外，对现状已经被破坏的自然资源，通过实施重点生态修复工程，实现对山、水、林、田、湖、草、沙的系统修复。

根据自然资源的生态重要性和生态空间的敏感性，将地方事权划分为一级严控型(由地级市政府划定监管)、二级监控型(由县级政府监管)2个类别 ^① 。

3.2 统一分区管理

统一自然资源用途管制分区管理，将多头、交叉、重叠的各类自然资源管制分区统一到《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》的规划分区中来，建立6个一级分区、14个二级分区的统一分区。考虑到耕地保护作为基本国策，将一般农业区按照是否包括耕地划分为两种类型。

其中，国家级事权和省级事权(以下简称为“省级以上事权”)的范围和对象包括生态资源、农田和海洋等底线性、战略性自然资源，落实到管制分区上包括生态保护区、农田保护区、海洋发展区和乡村发展区中的一般农业区(耕地资源)，建议由国家划定和监督检查、省政府负责具体监管。地方事权即国家、省事权之外的事权，包括一般性的生态资源、农林牧资源，落实到管制分区上包括生态控制区、城镇发展区中的特别用途区、乡村发展区中的一般农业区(不含耕地资源)、林业发展区、牧业发展区(表3)。

3.3 差异化空间准入

省级以上、地级市、县级事权在自然资源管制方面的侧重点存在一定的差异，省级以上事权更加侧重资源保护，地方事权(一级严控型)兼顾保护和利用，地方事权(二级监控型)侧重合理利用，因此三者在空间准入要求方面分别采取“正面清单+约束指标”(表4)、“负面清单+约束指标”(表5)、“负面清单+强度管控”(表6)方式。

3.4 强化刚弹结合的用途转用规则

按照强化涉及底线的用途管制分区的刚性管控、赋予其他一般类型的用途管制分区弹性管理的总体原则，探索严格用途转用下的弹性调节方法。其中，对永久基本农田、生态保护红线内的自然资源，进一步增加其管制刚性，原则上禁止改变用途。对其他一般性农用地、生态空间等，允许根据市场经济发展需求进行合理调整，但必须明确总量上限和承载力要求。

对不同等级事权下的自然资源用途转用类型，区分正向转用和负向转用，按照主导功能和兼容用途，明确正向转用和负向转用的具体规则。

3.4.1 省级以上事权区

允许有利于生态保护或农田保护功能的转用，如建设用地复绿、园地转为林地湿地。原则上禁止负向转用，如林地转为建设用地或草地等，海洋发展区的填海项目需报国家或省批准方能实施(表7)。

3.4.2 地方事权(一级严控区)

允许有利于生态保育、自然和历史文化保护等主导功能的转用，如园地可以转为湿地、林地、草地、水域等。在不突破总量上限和承载力要求下，允许一定程度的负向转用，如基础设施和线性工程、极低密度和极低强度的开发建设等或林地转用为耕地等，但要保障占补平衡，保持资源数量、质量和生态功能不降低(表8)。

3.4.3 地方事权(二级监控区)

允许有利于农业、林业等主导功能的转用，如一般农业区中的建设用地、未利用地转化为园地。在符合资源承载力要求和强度控制的前提下，允许对园地、林地、草地等进行适度的建设占用(表9)。

3.5 建立与事权相匹配的开发利用监管规则

改变过去“重审批轻监管、重数量轻质量”的管理方式，从区域、分区和地块3个层面建立全过程监管机制。其中，区域层面主要为中央和省对地方，通过各类约束性指标考核地方；分区层面为地级市政府对区县，包括落实和分解考核上级下达的约束性指标，并定期对下辖县域的自然资源资产价值进行评估，实时监管自然资源资产变化情况；地块层面区县政府监管项目落地实施情况，制定项目准入条件和控制指标，如容积率、投资强度、产出效益、生态修复等，全过程跟踪监管项目准入条件和控制指标是否落实。

3.6 创新“政府引导+市场主导”的利益协调机制

针对不同管制分区，制定差异化的利益协调机制(表10)。省级以上事权管制区凸显保护，以生态补偿、开发权转移机制为主；地方事权一级严控区凸显保护和合理利用，以占补平衡、指标交易机制为主；地方事权二级监控区凸显合理利用，以占用补偿、复垦奖励机制为主。

4 结语

本文以央地关系为切入点，研究央地共治视角下的自然资源用途管制优化方向。通过梳理央地事权划分思路、统一自然资源用途管制分区管理、制定差异化的空间准入管理要求、强化刚弹结合的用途转用规则、建立与事权相匹配的开发利用监管规则、创新“政府引导+市场主导”的利益协调机制，推动自然资源领域的治理体系和治理能力现代化。本文希望以该研究成果抛砖引玉，为新时代我国的自然资源改革事业添砖加瓦。

【注　释】

①由于地级市和县级政府在用途管制的颗粒度与事权方面存在明显差异，本文进一步细化了地方事权。