厦门：国土空间详细规划面向治理的实践与探索

2013年中央十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，2015年中央城市工作会议提出要创新城市治理方式，完善城市治理体系。空间治理是国家治理体系的重要组成部分，国土空间规划是国家治理的重要工具。2019年中央国务院18号文明确建立“五级三类”国土空间规划体系。详细规划作为承上启下、面向管理和实施的规划，如何强化详细规划的统筹能力，提高治理水平是新时期探索国土空间详细规划的核心问题。

2021年，厦门市自然资源和规划局针对原控制性详细规划缺失乡村及海洋地区的管控，只注重城镇土地开发、忽视对自然资源的保护修复，规划传导与协同不足等问题，探索了全域全要素覆盖、全生命周期管理、全流程实施等举措，构建了具有厦门特色的国土空间详细规划体系，旨在进一步加强规划的统筹作用，推动治理能力的提升。

一是从城镇空间为主转向囊括城镇、农村、海域三类空间的全域覆盖。二是从建设用地为主转向全要素统筹，包括山水林田湖海全自然资源要素。三是从开发控制为主转向全生命周期管理，包括保护、利用、开发、修复、整治、更新等空间行为的管控，落实包括目标、指标、底线、功能、结构在内的规划传导方法，创新用途管制、分区准入、城市设计、政策指引等管控规则。四是从编制技术为主转向全流程管理，包括编制技术、管理审查、政策法规和实施监督的各个方面的制度设计（图1）。

图 1：厦门国土空间详细规划体系构建框架示意图

陆域空间城镇开发边界内城镇空间划分城镇单元，剩余的外围地区划分乡村单元，海域空间划分海域单元。城镇编制单元边界尽量与镇街行政区划边界契合，统筹考虑编制单元人口、用地规模及配套设施配置。在单元划分中同步提出行政边界调整的建议方案。乡村单元划分突出以行政村为边界，将若干个村庄划分为一个乡村单元。

探索建立“总规-专项-详规”能传导的乡村国土空间详细规划体系（图2）。以市级总体规划、分区规划为引领，镇国土空间规划分解指标和细化用途及设施，村庄布局专项规划确定村庄的政策分区和分类。乡村单元详细规划是以管控为核心目标的规划，聚焦空间资源管控，为政府部门管理实施的依据；村庄规划是行动导向的规划，以村集体或投资者为主体，依需编制。村庄规划须符合乡村单元详细规划。通过按需精准开展村庄建设、土地整治、乡村振兴、环境提升等行动类规划，增强村庄规划编制的实用性。

图2：乡村地区国土空间规划体系示意图

一方面编制《厦门市海岸带保护与利用规划》，为后续海域单元详细规划提供指导。另一方面开展海域详细规划研究，提出落实国土空间总体规划涉海指标的空间分布，完善海域分区三级类，以及细化海岛分类管控、海岸线分类管控要求等。要求陆域编制单元向海域延伸或海域编制单元向陆域延伸一定空间，作为陆海统筹区（图3）。

图3：详细规划编制单元陆海统筹区示意

针对需要重点进行空间环境品质塑造的城镇单元，由规划主管部门组织编制国土空间详细规划，将产业策划、用地控制规划、城市设计、建筑概念方案设计、市政与交通承载力分析、地下空间规划设计等同步开展，统筹“策划——规划——管控——实施——运营”全流程（图4）。市政道路详细规划重点是深化上位空间布局规划、轨道、市政交通系统规划对市政道路工程的统筹，合理安排地下管线的平面和竖向，理顺与周边用地的关系，提升道路工程方案的编制质量和审批时效。

图4：城镇单元国土空间详细规划成果内容构成示意图

考虑自然资源不同状态和阶段，开展全生命周期管控，包括保护、开发、利用、修复等措施。统筹土地征收、转用、储备、供应等土地开发利用全流程各环节，开展全要素土地开发潜力评估；强化全自然资源要素管控、国土整治与生态修复等内容；做好林地、水资源、农田等的保护，并进一步衔接实施规划，强化用地用林用海要素保障。

以产权数据为基础，构建详规层面的一张底图。改用土地审批数据为基础的“现状一张图”作为构建详规层次“一张底图”的底板，按照用地用海分类进行地类转换，再由规划师通过现状调研，整合专项规划现状数据，结合大数据（如POI），摸清“地-房-设施”，形成详细规划层次的“一张底图”。

完善详细规划编制、修改、管理的政策机制，加强详细规划的动态管控。编制阶段，突出刚弹结合，明晰刚性内容，允许留白；创新成果形式，强化文本的政策属性，探索1+N图则、清单管控等多元管控方式。修改阶段，加强分级分类管控，明确详细规划修改、局部调整等情形及程 序。实施阶段，加强与实施规划、项目生成环节的衔接反馈。

建立“五年近期规划-三年行动计划-年度实施计划”规划实施时序传导体系，强化详细规划对城市建设项目实施的主动引导能力。加强发改部门与规划部门的协调，做实近期实施规划，使五年规划在建设项目上实现资金统筹和空间统筹。本文为“规划师笔记”精选文章。探索三年行动计划及年度实施计划。以“一张蓝图”为基础，从城市空间发展战略高度，主动策划建设项目，提升城市承载力和宜居度，补足民生短板，做好空间预算，加强要素保障能力。

一是统筹规划谋划、项目策划、项目储备生成、要素保障、供地等全流程（图5），出台了《厦门市自然资源和规划局关于完善“531”规划实施传导体系的实施方案》，依托信息平台建立全链条项目策划实施机制。二是开展“招商地图”规划行动。衔接详细规划，全面梳理可供产业发展的空间，开展存量低效用地评估和建档，形成产业招商地图，纳入对外招商手册和信息平台，为全市重大产业招商工作提供支持。

图5：厦门全链条项目策划实施机制示意图