深圳：土地制度改革四十年

发布于：2022-11-28 13:37:28 来自：建筑设计/公共建筑设计 [复制转发]

本文为“规划师笔记”精选文章

本文转载自SEA CiTY

基点：立法制度的探索

很多人都知道深圳有立法权，但是很多人不知道我国设区的市都有立法权。只不过两者的立法权限不一样。

根据宪法和立法法，“ 设区的市 的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下， 可以依照法律规定制定地方性法规 ，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”

虽然我国很多城市都有立法权，但是深圳立法权的不同在于特区的立法权限上。

根据《立法法》第七十四条，“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”和第九十条“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”

深圳的立法权来源于国家最高权力的授权，意味着特区法规具有国家法律性质，效力等级上高于一般的地方立法权。

同时特区立法可以与普通法有一定的不同，有一定特殊性。也就是说广东省有相关立法时，深圳经济特区立法被视为国家立法的一部分，自然优先于广东省立法而适用；国家有相关立法时，深圳经济特区立法则被视为特别法，国家立法是普通法，依特别法优于普通法的理论和实践，深圳经济特区立法仍然优先适用。

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也就是深圳的立法权相当于国家给予的一把“尚方宝剑”或者说是“免死金牌”，让深圳有足够的试错空间。也正是这样的立法特权，让深圳诸多探索远远走在全国的前列，起到先行示范作用：例如下文将要讲到的土地财政、城市更新等内容。

《中华人民共和国宪法》

第一百条　设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。

《中华人民共和国立法法》

第七十二条设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

2020年在深圳特区建立40周年的“大礼包”——《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》

国家对深圳的立法权给予极大的认可和支持：“(十二)完善行政管理体制和经济特区立法。支持深圳扩宽经济特区立法空间，在新兴领域加强立法探索，依法制定经济特区法规规章。(二十六)强化法治保障。建立健全与综合改革试点相配套的法律法规、政策调整机制。本方案提出的各项改革政策举措，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大常委会或国务院授权后实施。有关方面要加强指导和服务，统筹综合改革试点涉及的法律法规事项，做好与相关法律法规立改废释的衔接。”

溯源：土地财政的起源

我们都知道我国的土地财政起源于1988年12月的《宪法》修正案，提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”但当我们继续追踪，就会发现1982年的宪法“城市的土地属于国家所有” 规定也不可忽视。正是有了82年宪法的规定，让国家垄断了土地一级市场，才使得88年《宪法》规定的“土地使用权可以转让”，让政府从土地的征转、出让中获得发展城市的大量资金。土地财政的这一模式实践者是深圳，甚至先于宪法的修改。

在1988年《宪法》修正案出台之前，1987 年国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点，改变以往无偿、无限期、无流动的土地使用制度。在得到国务院的批准后，深圳市在1987年12月1日，率先完成了我国历史上第一宗土地的拍卖——东晓花园。

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1987年12月1日深房集团以525万元的天价拿下了中国首次公开拍卖国有土地的使用权，建设了深圳东晓花园。新房发售后，不到一个小时就卖完了，净利润高达400万元。

骆锦星拿下中国土地“第一拍”（??Sea）

随后，更是赶在1988年宪法修正案出台之前，在1988年1月出台了《深圳经济特区土地管理条例》，规定“特区国有土地使用权，由市政府垄断经营，统一进行有偿出让。”这一规定可是打破了1982年宪法规定的“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的约束啊，从此打开了我国土地财政的发展模式。尤其是在1992年分税制改革后，土地出让收入更是成为了地方政府财政收入的主要来源。也正是凭借着土地出让的收入，地方政府得以有足够的资金开展城市的基础设施建设和招商引资，从而引发了我国过去四十年轰轰烈烈的城市化发展之路——城市化率从1988年的25.8%增长到现在的64.7%。

2002年我国出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”

2004年，鉴于政策执行不佳，又颁布了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定“2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度”，即所谓的”831”大限。从此，我国土地出让金的收入与经济增长同步指数腾飞。

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增量浪潮：全面城市化

在增量发展时期，面对发展空间的不足，最直接的办法就是“摊大饼”，这一点上在深圳这座城市上曾经表现得淋漓尽致。深圳特区面积从1980年的396平方公里扩大至如今的1996平方公里。在这个过程中，深圳不仅实现了面积的扩展，更是成为了我国第一个也很有可能是最后一个推动全面城市化的城市。

从1982年到2010年的总规，城市的建设用地不断地扩张。

1992年6月18日，深圳发布《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，撤销村委会建制，建立居委会，将特区内原农民全部一次性转为城市居民，将农村集体土地全部征转为国有土地。但是由于土地征转过程中遇到多重阻挠，导致许多集体土地无法顺利转为国有，成为了历史遗留问题的土地，也就是今天所说的“历史用地”——在法律上属于国家所有，但是实际上仍然被村集体掌控，在深圳也叫“不合法用地”。

即使是这样，2004年面对土地资源不足的情况下，深圳毅然将关内做法运用到了关外，颁布《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，将关外的农民也转为城市居民，集体土地转国有土地，以解决城市化高速发展阶段的用地不足。伴随着深圳城市化空前的发展速度以及政策的漂浮不定，深圳城中村也掀起了多轮违建高潮，造就了深圳现在有31%的城中村建设用地，43%的违法建筑，却居住着全市64%的人口。

2004年深圳推行全面城市化的举动，有着很大的争议。反对者认为，从保护耕地和农民利益的原则出发，城市化并不意味着必然与农业发展相抵触，而深圳以城市化方案绕过征地审批，变更农村集体土地的权属，将损害依附耕地进行生产的农民利益。但最终鉴于深圳的特殊性，国土部还是默许了深圳“全面城市化”的做法，但是也明确表 态，“深圳 做法，下不为例” 。从而也堵上了其它城市的效仿之路。

违建风波：官民博弈

第一轮违建高潮：1989

1989年关内启动统征，出台《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》，要求“争取短时间内把属于农村集体所有的土地全部征完，主要征用农田耕地”。村民担心土地与房屋被国有化，深圳市掀起了第一轮大规模违建高潮。

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第二轮违建高潮：1992

1992年《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》出台，关内开始实施全面城市化，将特区内原农民全部一次性转为城市居民，将农村集体土地全部征转为国有土地。村民反抗意志强烈，认为土地是自己的，开启了第二轮大规模违建高潮。

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第三轮违建高潮：1998-1999

1998年《关于进一步加强规划国土管理决定》出台，认定1993年1月1日的违建合法时间节点，“违法用地发生在1993年1月1日以前尚未处理的，要按原有政策加快收尾工作。之后发生的，不得作为“历史用地遗留问题”处理，应按土地和建筑违法的有关规定严肃处理。“变相给村民发福利，也给村民的违法建设留下”可以合法化“、“建到就是赚到”的念想。1999年《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》出台，明确界定违法建筑范围，予以严厉查处打击。然而政策过于激进，没有考虑现实情况，引起民众的极力反抗，引发第三轮违建抢建风波，局面一度难以把控。

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第四轮违建高潮：2002-2004

2002年，《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（俗称“两规”）出台，将违法建筑的时间节点推迟到1993年3月5日，对此时间以前建设的违法私房和违法生产经营性违法建筑予以宽松处罚，确认产权，发放房地产证书。这个政策相当于默许了村民的部分违法行为，政府再一次给村民发福利。但是由于村民拿的产权证是绿本，也就是小产权证，不允许买卖，因此村民的响应并不积极。反而认定为绿本之后，房子更难交易了，导致村民对建筑的合法化响应很平淡。

因为拥有“绿本证“的房屋，其产权受法律保护，但是不允许交易。在市场中非法交易的“绿本证”房屋不被法律认可。交易转让后，无法更改“绿本证”名字，原产权人可以通过补办或者上诉法院的形式追回。因此拥有“绿本证”在非法交易市场中更加难以转让，导致其价格较无证房屋价格更低。

2004年《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，关外如法炮制关内全面城市化的做法。然而，与关内如出一辙，政策出台后迅速引起了关外村民超大规模的第四轮违建浪潮。

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第五轮违建高潮：2009

2009年深圳开展第二轮查违行动，出台《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，增加2004年10月28日的时间节点，宣告在此之后的违法建筑将严格查处。这个政策再度因为条款过于严厉，导致村民担心以后违建更加困难，马上刺激了村民开展了第五轮大规模违建高潮。

综上可以看出，深圳每一轮统征或查违都会刺激村民的神经，导致新的一轮违建高潮。但即使如此，深圳也在一轮轮的统征和严厉查违中，为存量发展做谋划。

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存量转型：更新制度建构

2001年还在增量开发高歌猛进的时候，深圳市政府就开始有意识地探索存量开发的路径。只不过当时的存量开发，目标更加纯粹，核心出发点是为了改善居民生活环境、提升居民生活品质，而不是获取城市发展空间。而且此时，增量开发给政府带来了大量的资金收入。因此，政府有足够的资源，不计成本地投入到少量的存量更新改造中。渔民村就是这其中的一个典型案例。

渔民村更新中，深圳市政府成立了由卓钦锐副市长担任组长、市有关部门和罗湖区政府有关负责人组成的渔民村改造试点工作领导小组。具体分工上：

（1）区委书记带头，进行大量宣传、动员，挨家挨户做村民的思想工作；

（2）规划国土部门明确了改造的模式和有关政策等问题；

（3）区政府协调银行进行贷款，并提供建设期的利息补贴；

（4）政府出资并负责组织从前期研究到施工图的全部设计工作；

（5）在办理有关报批手续、改造动员、计划安排、施工管理等方面，有关政府部门积极协助股份公司开展工作。

在深圳市政府的大力支持下，渔民村花费3年的时间便完成了更新。更新所需费用全部由村民自筹和商业贷款完成。更新后的建筑面积也仅增长13%。这是一种不用增加太多容积便完成的自主更新。但是由于渔民村项目政府投入的资源过大，导致其它项目难以模仿复制。政府也限于自身有限的资源，无法给予每一个项目如此大的资源。因此，在接下来的存量更新探索中，政府尝试引入市场，代替其解决更新的最大困难——组织协商问题。

2005年，全国还在如火如荼地开展增量开发时。时任深圳市委书记李鸿忠率先提出了土地、资源、人口、环境承载力“四个难以为继”问题。为此，深圳加快了城市更新的探索。渔农村便是这一时期完成的整村改造。在渔农村更新中，政府尝试引入市场，解决了更新中的组织协商成本，但是同时也将改造后的容积推高了一倍。推高后的容积一半用于还迁，一半用于开发商销售。

有了渔农村的探索，2007年深圳开始正式全面推动由“政府引导、市场运作、村民参与”的城市更新模式。也正是这一年，深圳正在编制的城市总体规划指出，深圳未来的发展需要逐渐转向存量为主导。因此，在2009年广东省“三旧”改造政策出台后，深圳迅速在同一年发布了《深圳市城市更新办法》，开启全面市场运作的更新模式。

在市场的推动下，城市更新项目大量攀升，但是项目的拆赔标准和容积率也大幅度增加，政府的公共利益反而没有得到充分地体现。为此，深圳市政府加紧了城市更新的政策引导，频频出台政策，形成了“法规+规范+标准+指引”共同构成的技术体系，试图从开发商和村民运作的城市更新中分到一杯羹。

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但是由于此时开发商和村民的利益分配已经固化，难以直接撼动，再多的政策条文约束，直接被转化为了项目的容积（开发商通过争取更高的容积覆盖因为政策条文需要付出的更多成本）。无奈，政府只能逐渐转变更新模式——从开放市场转为强政府主导。土地整备由此开始崛起。

2018年深圳6号文《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》出台之后，城市更新数量开始逐渐减少，土地整备数量增加。至此，城市更新玩法开始逐渐转变，尤其是2021年住建部防止大拆大建的“63号文”出台后，全国城市更新开始转型，深圳以市场为主导运作的城市更新经验也开始反思和总结。

至此，深圳土地制度改革已经走过了四十多年。有哪些重要的经验和教训值得我们反思呢？

经验借鉴与反思总结

深圳在过去四十年的发展中，给全国做了很多有意义的探索，许多发展经验走在了全国的前列，甚至领先全国十年，例如土地出让的探索、房改、留用地制度、集体土地入市、城市更新等等。在铸就这些成功的结果时，其过程往往是曲折的，许多“试错”经验也非常宝贵，但是却很少人能够关注到。

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