古建筑保护与城市更新发展

谈到历史街区，很多人的第一反应是“保护”、“修旧如旧”，提到广州西关甚至必言明清民国。然而，很多历史街区建筑鱼龙混杂，诚然有很多具有历史价值的但风貌破败的古建筑，但也存在着违章乱建、私自建造的简易住宅。此外，历史街区建筑背后的产权也混乱交错，处理的稍有不慎就可能引起利益主体的纠纷，甚至诉讼。最后，即使排除万难对街区进行统一的整治，也面临着人去楼空，只有风貌没有风味，完全是一个展示区。因此，历史街区的休整，不仅在物质空间层面进行整治，而从产业业态方面也得加以规划，最终才能体现出精神风貌。

不同国家对建筑保护和城市更新进行了探索：英国的特点一是运用各种物质手段。1945-1968年的城市政策，城市问题在于住房短缺，存量住房质量较差，城市凋敝、城市蔓延、控制城市分散并存。这些问题全都通过新城镇建设、绿带、住房建设和城市中心区再开发等物质方法得到解决。二是城市的“微整形和针灸”。1968-1979年期间，英国采取了三个城市政策：城市计划、社会发展计划和内城地区研究。它们均由公共部门主导，最终着力点放到了小规模的社区项目和社会计划上，此外，这时期从新视角审视贫困问题，消除居住在贫困地区的人们的疏离感。三是社会资本的引入。1980年前后，一场市场导向的城市更新开始升腾，提出城市作为一种企业的角度，引入社会资本，进行公私合作。通过借鉴美国模式，公私合作成为20世纪80年代撒切尔政府城市更新的另一显著特点。房地产驱动的城市更新，房地产被广泛地用作促进区域发展，主要通过公共供给方式提供先进工厂、工业地产和配套基础设施。

图1 英国、美国、日本城市更新模式

而美国的突出特征是非常高的社会参与，社区治理中公众有各种渠道关注和参与公共事务，从而参与的意愿也不断提升，形成良性循环。此外，美国社区还存在一种非政府组织，它是实行居民自治的重要载体，截至2003年，这些非政府组织约有100万左右，占据各类组织的6%。

日本作为亚洲国家，NGO和NPO发挥了极大的促进作用，并且逐步形成“NGO主内，NPO主外”的参与合作模式。NPO以市民为主体，以“职业化”的形式参与社区营造，主要针对社区环境、社区服务和社区文化等方面的改善和提高，并且在资金和技术上得到政府和财团的支持。NGO则在团结居民力量、建设支持等方面贡献一臂之力，为政府和企业分担了社会成本，是不可或缺的一部分。

广州号称千年商都，历史建筑浩繁。市政府颁布了《历史建筑和历史风貌区保护办法》以促进历史建筑的保护，然而，古建筑的保护和城市更新发展间的平衡点在哪里，一味地圈地保护是否真的有利于历史街区的活化发展。因此，本文拟以广州恩宁路骑楼街为例，通过网上查阅文献资料了解古建筑发展历史及现状，在广州卫星地图、都市圈三维地图及其他电子资料的参考下，制定调查计划，实地观察与踏勘拍照泰康路52号骑楼、豪贤路52号、恩宁路骑楼街，了解现状以及通过访谈深入了解古建筑拆迁和保护的相关情况。

图2《办法》所包含内容

恩宁路地处西关老城，东南西北与东华东路、同福路、龙津路、东风路邻接，骑楼街整齐连续、细节丰富、保存较为完整，且长度达到了全市60%上，是历史街区古建筑的优秀样本，吸引了社会各界人士的侧目。

图3 恩宁路现状

同样，恩宁路也面临着改造的问题，到目前也取得了一定的成就。

2015年，在微改造理念的引导下，恩宁路永庆坊采用“有机更新”的方法。将整体看作一个自我生长的生命共同体，在局部因地制宜的渐进改造。对近六十栋建筑逐一评定，分类做出原样修复、立面改造、结构重做、拆除重建、完全新建的措施手段。保留了最初的文脉逻辑，但每个改造的建筑又彰显了建筑师个性的品位：竹筒屋布局，楼间空隙狭小，产生压迫感。因此在中间引入一个个采光天井。再比如更新局对街道外立面风貌、檐口高度等管控甚严，与新业态产生了矛盾，将新建立面后退，塑造出岭南特色民居中的前院。很好地平衡了保护与发展，现代与传统的力度。

图4 永庆坊改造前后对比

但是，2007年危破房改造工程项目启动，2013年《恩宁路保护与更新规划》这一个具有重要转折意义的规划发布，然而2016年，恩宁路的改造仍出于缓滞的进度。

产权混乱，定位不明

恩宁路改造牵扯到了各利益主体，恩宁路背后产权较为复杂，政府统筹规划较为困难。在走访中我们发现，政府拆迁办近些年已集中收购了一部分骑楼，但其余部分仍分散在更广泛的个体产权人手中。在骑楼改造过程中，个体产权人之间意见存在分歧。老一辈的产权人希望“修旧如旧”，恢复骑楼原来的模样，形成颜色和格局一致的骑楼街；但是新一代的年轻人则希望在修缮骑楼的过程中加入流行时尚元素，为骑楼注入现代建筑特色。产权分裂导致项目进展缓慢，甚至濒临停滞。

法规存在漏洞，震慑力不强

在我国，涉及对产权属于居民和非国有单位的居住性历史建筑进行保护的相关法律法规还不完善，这让许多趋利性企业或个人利用了其中的漏洞，“合法”地对历史建筑进行大规模拆迁、改建，为了获取经济利益不惜破坏历史建筑和历史街道。此外，历史建筑保护的相关法律法规宣传较少，群众不了解，意识淡薄，最终使得贯彻执行不到位。

《历史文化名城名镇名村保护条例》指明，古建筑的认定一级由市政府确认。然而，根据《广东省城乡规划条例》（2013），历史建筑名录须要报省政府核定后方可公布，其申报审批程序甚至比保护级别更高的区级文物更加复杂，周期更长。在政策有所矛盾，审批流程较长的背景下，容易引发三不管以及抢拆等问题。

图5 申报流程

《办法》关于破坏历史建筑的处罚是依据上位法《条例》的规定，历史建筑破坏行为的最重惩罚为，单位处20万-50万元罚款，个人处10万-20万元罚款。拆除古建筑的违法成本低，对于市场的震慑不足。

部门管理条块分割，执行不到位

广州文物行政主管部门和规划行政主管部门分别掌管文物和历史建筑的各项工作。这造成了两者体系的分裂，且部分古建筑属于不可移动文物，造成了工作的重复和低效。

根据《办法》，广州市建立以区级人民政府为责任主体，街道、镇政府保护联动制度。然而，联动机制包含多重政府多类部门，各方力量存在协调问题，资金统筹不到位。且古建筑对专业要求较高，基层管理人员易出现监督不力的问题。

政府缺乏综合且长远的保护计划，骑楼的保护没有提出具体明确的方案。有产权人透露，仅在2010年亚运会期间，曾经有政府人员到当地街道视察，向他们提出要修缮骑楼的要求，但修缮工程仅仅停留在粉刷骑楼的表面，骑楼的内部结构问题并没有得到改善。

图6 部门条块分割

融资渠道单一，历史建筑保护资金不足

骑楼的经营方式存在问题，商业价值不断下降。一直以来，廊下的小规模零售业是骑楼的主要经营方式。但是随着现代大型商场的快速发展，骑楼下的零售业受到了巨大的冲击，自身品种较少、价格偏高等缺点被逐渐放大。通过走访，我们得知目前骑楼下的零售业利润偏低，发展空间较小，规模较小的商家纷纷倒闭。经营方式上不合理的地方难以在短时间内解决，骑楼的商业价值不断下降，未来的商业发展甚至是生存都将面临重大危机。

完善相关法规的编制

建立保护性详细规划

美国古建筑认定程序简单快捷，周期最长只需4个月[1]。英国则构建了一个动态保护系统[2]。广州的古建筑应当也构造周期短、灵活性高的制度，在复杂多变的现场情况中才能有更好的适应力。

权责明晰的管理职能

在法国，历史建筑由国家在地方的权力机构负责，且管理机制权责明确[3]。广州在已有的联动制度的基础上，需要进一步明确部门分工，如前所述文物和规划部门的分工，此外，还需要提高基层执法人员的专业技术水准，确保全流程的统一。

立法保障的监管制度

意大利“文物监管人”制度[4]和法国的“国家建筑师”制度[3]，都有效保证了对地方的监督，对权力的规范和掣肘。广州在完善古建筑保护的制度构建中，也可以尝试建立古建筑监理人或者公众层面的监督参与，加强对项目行为、政府举动的监管。

切实可行的激励机制

在日本，国家规定“可减免50%的土地使用税和50%以内的固定财产税。此外，这些历史建筑的所有者还可从日本开发银行或北海道东北开发银行获得房屋修缮及开发所需部分低息贷款”[5]。将古建筑保护与土地出让、安置、税收等土地财政相关联，提高责任人的积极主动性。

多元稳定的资金保障

一些西方国家已经展开公私结合进行古建筑经营的理念，并且形成了政府主导、资本参与、民间团体相结合的资金筹措机制[6]。广州市单凭政府资金进行古建筑保护力量有限，且部门间还存在着交错打架的局面，因此，可以考虑开拓社会资本注入的渠道，也方便在建成后的街区进行商业运作和管理，进一步稳固资金的循环。

长效持续的活化政策

香港在活化历史建筑伙伴计划中，将古建筑交付社会机构运营改造为精致民宿、艺术学院、博物馆、养生保健中心等[6]。一个地区的活化主要看是否能自生业态，良性经营。古建筑的保护可以与历史街区产业转型、环境提升、人口优化相结合，通过商业运作，增加旅游吸引力，活化产业，增加就业机会，吸引年轻人入驻，改变人口结构，通过环境改造，提升环境品质和宜居性。

拆掉大量城镇中的低容积率古建筑，建设高容积率的新建筑成为一种人类城镇发展史上的必然，如何在这必然的趋势中保留下一些历史的碎片和遗物，并且能让它们焕发出新的活力是古建筑保护的根本问题，做好制度和程序方面的保障和便捷性，使得历史建筑的保护和城市更新共生发展，是最优化的策略，尤其是对于我们这样的一个人口大国来说。

注释和参考文献：略

作者：王苑

文章来源：面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集（09城市文化遗传保护） ，页码700-706

原题目：《从广州市恩宁路骑楼街看古建筑保护与城市更新发展》

图文版权归原作者或机构所有，仅供学习参考，如有出入，请以原刊原文为准

特别鸣谢：王苑老师