国土空间详细规划分区用途管制研究

在国土空间规划的新背景下，中央明确提出了“分级分类建立国土空间规划”和“健全用途管制制度”的要求。2020年8月自然资源部发布《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，同年11月发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》。两部指南初步表达了从规划分区到用地用海分类承接传导的意图，但如何区分不同分区的政策内涵和特征属性，构建管控目标与管控要素内在统一的管制规则，成为实施管理中需要研究的重点问题。

用途管制的工具主要包括“分区”、“分组”、“分类”，三者本质上是土地使用活动异质性在程度上的分级。“分类”的原则是地上活动的差异化，差异化原则是把不同类型的活动分开，我国控规的用地分类即是如此，并导致用途管制适应性差、控规频繁调整等症结；“分组”是基于活动的相容性，把相容的活动归为一组，把不相容的活动或建筑类型分开；“分区”是落实城市功能目标的工具，也是国际上普遍采用的用途管制工具，基于不同的功能目标区分差异性的分区类型，在同一个分区内管理符合分区功能目标的用途或用途组。

用地性质和建筑用途是土地利用分类两个不同的维度。用地性质主要体现土地的经济性功能；建筑用途反映的是建筑类型和建筑中所发生的活动。在城市建成环境的管理中，土地利用管理本质上是对活动相容性的管理，需要借助建筑用途适建规则来说明用地性质中可以混合的建筑用途。

用途是详细规划管控的核心，也是其他管控要素的主要载体，以用途作为一级分区维度有助于传导和解译总体规划的空间结构意图。基于不同用途的特征属性有针对性地选择二级分区维度，是构建分区管制逻辑内在统一的技术关键。

其中，居住区的差异性特征主要体现在开发强度、住宅建筑形态和用途兼容度上。基于开发强度细分的居住二级分区可以与城市密度分区建立起内在关联，通过密度分区校核居住分区的空间布局，同时为用途分区的容量管制提供依据。根据需要，居住二级分区还可以补充特征性的居住区类型，例如历史风貌居住区。

中心区整合了总规分区的商业商务区和综合服务区，强调城市综合服务的高度复合性。中心区的二级分区对应总体规划的空间分级，细分为城市、片区、组团、社区、功能性中心区等5类分区，转译城市空间结构特征和密度分区布局，不同分区的差异主要体现在建筑规模和服务范围上，以及由此引起的交通和环境影响。

祈愿性的总体规划分区传导至规定性的详细规划分区，关键是把政策描述性的管制要求转译为具有行为约束力的分区管制规则，建立管制目标与管制要素的内在关联性，实现精细管理与弹性适应相平衡的目标。

用途分区可适用于现行的单层控规编制，在地块具体用地性质尚未明确时，编制用途分区管制规则，未来根据建设需要再编制地块详细规划深化落实地块用地性质和管制要求；若地块开发目标清晰则直接编制地块详细规划，无需划定用途分区。

用途分区也可结合详细规划分层编制、分级审批改革，完善规划管制工具。建议由地级市规划管理部门组织编制单元规划，采取用途分区的方式实施用途管制，随着单元规划覆盖面扩大，最终分区管制覆盖全域，在市域范围实现“用途分区一张图”的底线管控。在权力下放的背景下，区政府组织编制地块详细规划，明确地块用地性质、用途混合的管制要求。地块详细规划符合用途分区管制规则的，由区政府审批；突破用途分区管制规则或不符合标准规范的，提交给市规委会审议，由市政府审批。