从“刚性计划”到“韧性计划”：深圳城市更新计划管理的制度选择

文章聚焦于城市更新的实施落地和制度保障，回溯了深圳从1990年到2022年的城市更新计划管理制度的演进过程，阐释其在增存转换期借助“刚性计划”推动城市更新的早期动员与探索，以及在存量主导期借助“韧性计划”实现存量空间治理体系常态化、治理化的不同制度选择与实施成效，从而提出以城市更新和土地整备年度计划为纽带的“五层塔”运作体系是兼顾国家治理目标落实与社会力量灵活参与的一种有效制度形式，希望为其他拟借助社会多方资源推进城市更新的城市提供一些计划管理制度选择层面的参考。

[关键词]  城市更新；计划管理；制度选择；深圳

[文章编号]  1006-0022(2022)09-0031-09

[中图分类号]  TU981

[文献标识码]  B

[引文格式]  赵冠宁，黄卫东，李晨，等．从“刚性计划”到“韧性计划”：深圳城市更新计划管理的制度选择[J]．规划师，2022(9)：31-39．

0 引言

因应国土空间总体规划中城镇开发边界的划定工作和“实施城市更新行动”的战略号召，近两年越来越多的城市开始推进城市更新工作动员、规划计划编制、立法等顶层设计工作。其中，在制定城市更新总目标后，如何通过计划管理制度有序引导社会各方实施城市更新，成为影响城市更新工作成效的关键。

深圳作为我国最早面临空间资源紧约束的城市，其对城市存量发展与城市更新制度响应进行了长期的实践和探索，并率先发展出一套常态化的城市更新计划管理制度。本文试图将上述实践放在我国政府计划管理的制度背景中进行考察，剖析深圳如何将存量治理的“新问题”逐步衔接到“五年规划—年度计划”管理体系的“大底盘”之上，从而推动增存量治理体系的全面转轨。

1 城市更新计划管理制度的背景、现象与样本

1.1 背景：从计划经济走向计划引导下的多元治理

新中国成立之初，我国从苏联引进了中央计划体系，且在转向市场经济的过程中并没有像大多数社会主义国家一样彻底抛弃计划体制，而是通过不断地调整和改革，使政府的“计划之手”和“市场之手”互相补充、互相促进。我国不断地对五年计划的内容进行转型，主要表现为从以经济计划为主转向全面的发展规划，从以经济指标为主转向以公共服务指标为主，从微观领域转向宏观领域，从市场排斥型转向市场友好型。五年计划的编制也逐渐从中央政府内部决策的“单向传导”模式向民主化、科学化、制度化的“集思广益”模式转型。从“十二五”时期开始，五年计划的编制周期长达数年，参与提案的主体包括中央政府的各个部门、智库与专家、非政府机构、国际机构和学者、社会公众等，决策过程涉及各方面利益相关者。总体上，我国计划管理制度的内在逻辑已经从自上而下传导和执行转向多方互动的协商与共治。

从计划分类与衔接的角度看，发改部门主导的五年计划(规划)持续活跃在我国国家治理舞台的中心，向更多部门的专项计划(规划)拓展衔接。20世纪90年代分税制改革后，土地开发在地方政府治理事项中的权重骤增，我国逐步发展出以国民经济和社会发展五年规划(年度计划)为核心，土地利用规划(年度计划)和城市规划(年度计划)相配合的“三规”治理体系。其中，规划侧重于中长期、综合性的治理目标制定机制，而计划则侧重于依托目标责任制、项目制和配套激励3个抓手，建立近期的目标实施机制。尽管政府机构与“多规”边界持续调整，计划始终贯穿在政府的日常运作之中。

1.2 现象：“运动型治理”催生的城市更新“刚性计划”

我国在增存转换初期编制的近中期城市更新行动计划与常规治理体系中的计划有所不同。通常近中期城市更新行动计划的决策和编制周期较短，且由市级政府集中制定，市级政府对3～5年内开展城市更新行动的目标和原则、工作事项与考核要求等内容进行统一部署，从而在政府各部门职能尚未完全转轨时快速形成合力以实施城市更新行动。

许多组织学研究者把此类临时性的制度安排称为“运动型治理”，即当国家对社会改造有强烈抱负，或原有的“常规型治理”机制因难以适应社会发展变化而表现出组织失控和失败时，通常会通过“运动型治理”机制暂时打断、叫停原有科层体系中“各就各位、按部就班”的常规运作过程，代以“自上而下、政治动员”的方式来调动资源、集中各方力量和注意力，从而完成某一特定任务。由于缩短了计划制定周期且依靠自上而下的集中决策，同时在实施中强调“横向到边、纵向到底”的行动管控，“运动型治理”中的计划刚性显著增强。

由于“单向传导、全面动员”的特征意味着缺乏制衡机制，“运动型治理”具有潜在的失控和失稳倾向，其发起通常是暂时的、有针对性的和策略性的。采用“刚性计划”推进的“运动型治理”可以短期产生绩效，但也会打断和干扰政府的常态运作。因此，只有将城市更新专项计划逐渐融入常态化的政府计划管理轨道，才能使存量空间治理根植于制度土壤。

1.3 样本：深圳城市更新从“刚性计划”到“韧性计划”的长周期回溯

在我国，深圳最早实行国有土地有偿使用制度，并通过推行“土地开发供应计划”来调控新增城市建设用地，同时深圳也是我国最早探索近期建设规划年度实施计划以强化城市规划实施统筹的城市。现有研究一般认为，深圳以2009年出台的《深圳市城市更新办法》(以下简称《办法》)为标志性时间点，建立了一套全市域统筹、多模式并举、常态化管理的城市更新单元计划制度。但对于深圳市政府推动早期旧村、旧城改造工作中的“刚性计划”向《办法》建立的“韧性计划”转型的动因，以及后者在近年实际运行中进行的检讨和调整，目前仍缺乏研究。

鉴于深圳在不同阶段将城市更新内容体现在不同的计划之中，本文除国民经济和社会发展五年规划(年度计划)外，主要关注三类空间治理计划：一是土地供应年度计划；二是近期建设规划年度实施计划；三是与广义的城市更新内涵一致的各类城市更新年度计划(图1)。

2 增存转换期：基于“刚性计划”的城市更新动员和探索

20世纪90年代以前，深圳城市建设以快速的增量扩张为绝对主导，而城市更新多以原权利人按需进行的旧房改造和政府投资的局部地区改造为主，缺乏全市层面的计划安排，更无中长期规划或政策法规的制度保障。此后，深圳建立和拓展了面向存量建成区的计划管理。

2.1 初期探索(1991～2003年)：按批次制定的旧村、旧城、旧厂改造项目

深圳市委市政府于20世纪90年代初通过会议决策发起了若干批次的城市更新行动，由市规划部门按改造对象分别划定项目范围，逐个开展改造规划研究，但尚未形成向社会公开的年度计划和制度配套。

1991年5月深圳市政府成立了旧村改造领导小组，负责全面统筹深圳特区的旧村改造工作。在此期间召开的旧村改造领导小组三次会议，对旧村改造的政府部门分工、原则和方法、进度安排等系列问题进行了集中商议，并制定了两批次的旧村改造计划。但截至2000年初，除了泥岗村、渔民村等少数较为成功的案例，实际动工的旧村改造项目数量有限。 

1992年深圳市委市政府首次发布了旧城改造范围红线，主要包括东门老街、南塘村等旧居住区，总面积约为12.8万平方米。从1995年到2002年，深圳市规划国土部门又陆续确定螺岭市场、芳沁名苑、景阳东、景阳西、好年华大厦和鸿翔花园6个旧城改造项目，总面积约为13万平方米。截至2005年，1992年划定的旧城改造范围红线范围内的旧居住区已基本改造完毕。在红线范围之外申报拆除重建的旧居住区大多数被驳回，只有现状问题较为严重的个别项目得到了改造论证。

从1994年开始，深圳市规划国土部门组织开展了一系列针对上步、八卦岭、蛇口、南油等特区内工业区的发展规划和策略研究，但缺乏整体性的计划安排和政策指引。由于政府采取了较为宽松包容的态度，一些旧工业区在未经审批程序和补缴地价的情况下，由原权利人和租户自发进行了空间改造与局部功能置换。 

2.2 全面动员(2004～2009年)：整合旧村、旧工业区改造计划的近期建设规划年度实施计划

为了承载快速涌入的产业和人口，同时遏制农村集体的抢建、违建行为对可建设用地资源的蚕食，深圳市政府开始尝试出台更加正式的规范性文件，探索旧改专项计划、近期建设规划年度实施计划制度，以加大全市层面旧村、旧工业区改造的动员力度。

2.2.1 城中村(旧村)改造年度计划

2004年10月，深圳“全市城中村改造暨违法建筑清查工作动员大会”提出在1年内实现违法建筑清拆，用3～5年的时间全面实现全市的违法建筑清拆和城中村改造的工作目标。会后市级层面快速成立了负责专项工作的城中村改造工作办公室(以下简称“市城改办”)，各区也在会议前后相继成立了负责城中村改造工作的旧村改造办公室或重建局。为调动更多力量，深圳市委市政府将实施层面的责权向各区和基层组织下放，形成了“市决策、区执行，市监管、区主管，市指导、区实施”的垂直工作组织。2004年10月，深圳市政府颁布了《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》，提出“两级两类”的城中村(旧村)改造计划管理的初步构想，包含市级计划和区级计划，以及年度计划和中长期计划。其中，中长期计划拟结合城《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要》制定，并与国民经济和社会发展五年规划(年度计划)、近期建设规划、土地供应年度计划等规划(计划)相衔接。2005年2月召开的市领导小组会议提出深圳城中村改造工作要做到“力度不减、思想不松、标准不改、目标不变”。2005年4月召开的深圳城中村改造现场会总结了各区的城中村改造工作，并提出城中村改造工作要防止“三种偏差”，处理好“五个关系”。 

然而，在实际推进过程中，深圳主要落实了原有构想中的年度计划，未制定和公布中长期计划。市城改办基于各区报送的年度计划，制定并公布了2005年、2006年、2007年三年的市级年度计划，共计98个全面改造项目和167个综合整治项目。2009年5月，《2008—2009年城中村(旧村)综合整治改造年度实施计划》草案通过市查处违法建筑和城中村改造工作领导小组第六次会议审议，但后因市领导人员变动等原因未予公布。年度计划内容包括明确的年度目标和项目清单，但在目标方面侧重直接考核改造总面积，而对通过改造实现的效果目标缺乏考核标准。

2.2.2 工业区升级年度改造计划

2007年3月发布的《深圳市人民政府关于工业区升级改造的若干意见》要求各区成立区工业区升级改造领导小组，负责制定辖区内工业区年度改造计划。市工业区年度改造计划由市城改办内增设的市工业区升级改造领导小组办公室会同市贸工、规划、国土房产等部门综合平衡后制定，经市工业区升级改造领导小组审定后纳入城市近期建设规划年度实施计划和年度土地利用规划，并组织实施。

在实际推进过程中，由于工业区改造对产业发展的影响难以预估，政府在推进时采取了更加谨慎的态度。深圳市委市政府多次召集各区就旧工业区升级改造工作举行座谈会，听取意见和建议，一直到2007年12月深圳市政府四届八十次常务会议的召开，才正式审议确定以少量试点项目的方式推进工业区升级改造。2008年4月发布的《深圳市人民政府办公厅关于推进我市工业区升级改造试点项目的意见》确定了第一批12个试点项目，同年9月发布的《关于加快推进我市旧工业区升级改造的工作方案》要求确保试点项目中的5个项目于2008年底前动工，其他项目于2009年上半年动工。另外，深圳选择30个左右改造条件比较成熟的旧工业区作为第二批升级改造对象，于2008年第三季度明确具体项目后报市工业区升级改造领导小组审批，并于2009年初全面启动升级改造工作。工作方案内容主要为项目清单，对改造的实施效果考核目标和配套政策未予以明确。

2.2.3 城市近期建设规划年度实施计划

2005年底，《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强城市规划工作会议的决定》提出建立城市近期建设规划年度实施计划制度，以加强城市规划实施统筹力度。城市近期建设规划年度实施计划明确采用“目标管控+项目管控”的方式，且两者分别衔接土地部门的年度计划供应目标与发改部门的公益性项目和重大项目投资计划。

城市近期建设规划年度实施计划主要包含1个年度总目标和N个专项计划，其中包括了“更新改造计划”“土地整备计划”两个面向存量的专项计划。在更新改造专项计划中，设定了年度改造用地总面积和要求当年启动重点项目数量两个定量目标，明确了各类改造的项目清单，但对城市更新实施效果的考核目标仍然缺失。

2.3 “刚性计划”的实施局限和转型动因

在增存转换期，政府自上而下地制定了若干批次的全市城中村(旧村)改造计划和旧城改造计划，并尝试从2006年起一并纳入城市近期建设规划年度实施计划进行常态化管理(表1，表2)。这一阶段城市更新计划的刚性特征主要表现在3个层面：①在计划编制层面，尽管建立了区级政府的预申报制度，但仍最终由市级政府统筹制定和公布每年度各类城市更新项目的立项数量，以及各个项目的实施进度要求；②在计划实施层面，年度制定的项目没有退出和调整机制，前序年度计划中实施进展不佳的项目滚入后续年度计划，区级政府无法根据项目实际开展情况遴选可行性高的项目、分配实施时序或将难以实施的项目调出计划；③在计划考核层面，市年度计划以既定项目的实施开工数量和改造用地面积为主要考核目标，聚焦于完成城市更新计划的动作本身，而非通过城市更新达成的土地供应、公共设施配套、经济拉动等实际效果。

2.3.1 内在实施局限

市级政府自上而下统筹计划编制，反映了城市更新实施方式和投资方式的单一化，以及城市更新的内在动力机制的失衡。一方面，根据深圳市委政策研究室课题组2008年的评估，这一时期的城市更新主要实现了查违和环境、治安综合整治的短期效果最大化，计划立项和资金配套的重点放在了对建筑物外观的修缮、改造和美化方面，列入计划的项目中2/3以上为综合整治项目。另一方面，尽管2005～2010年列入全面改造计划的项目达到199个，但规划审批完成的不足1/3，进入实质性实施阶段的改造项目仅约1/10。由于市级政府聚焦推动快速见效的综合整治类更新，未对多方参与城市更新所需的政策配套、规划技术标准给予足够的重视，尽管区级政府和市场主体、规划技术单位积极谋划了数倍于市计划的项目，但由于政策细则和流程运作不够完善、透明而难以实施，社会多方力量未能充分激活。

同时，“刚性计划”所依托的“运动型治理”也导致了计划管理缺乏延续性。市、区层面成立的城改办均属于临时性机构，其职责并没有涵盖全部城市更新内容，各类城市更新项目和环节仍分属不同部门，存在多头管理现象。此外，市城改办只是市规划局下属的一个处室，在实施城市更新过程中不具备协调多个职能部门的权威性，再加上各区的相关机构名称不一、职能不一，城市更新行动要求与各部门日常工作存在脱节，一旦市政府出现主管领导人员变动、施政重心调整，计划的编制与实施即出现中断。

2.3.2 外部转型动因

尽管有国务院批文支持的1992年原特区内土地统征作为成功先例，2004年深圳市政府推动的原特区外城市化转地却因农村集体土地价值预期抬升和转地法理依据争议等原因陷入困局。深圳市政府于2004年宣布了市域范围内所有镇村转为街道和居委会，原农村户籍人口转为城市户籍人口，原农村集体土地转为国有土地，但大部分土地实际上并未完成征转程序。在产权归属存在争议空间、未与农村集体协商就确定利益分配方式的情况下，农村集体开始了新一轮的违规占地和抢建，通过造成空间事实表达土地权利，这增加了政府征地的难度。此次规模空前的运动式征地不仅没有解决深圳的土地资源紧约束问题，还增加了常规的集体用地征转程序，国家后续出台的农村集体土地流转政策都不再适用于这些名义上已经国有化的土地，相当于加速了深圳的增存转换进程，提前把深圳拖入了“全域存量”阶段。

随着存量开发占比的增长，项目运作和计划管理的复杂性陡然提升，深圳市政府不可能再对政府、社会各类投资项目进行实施进度的全面计划和掌控。在增量阶段的政府部门条块分工之下，通过在年度实施计划中植入更新改造的“刚性计划”来应对存量发展的思路存在不可协调的内在局限性。2006～2009年的计划实施情况印证了这种局限，面向存量的城市更新计划管理制度建立需要另辟蹊径。

3 存量主导期：“韧性计划”的建立和拓展

3.1 局部试验(2010～2015年)：弹性的城市更新单元计划与刚性的土地整备年度计划

3.1.1 常态化申报的城市更新单元计划

从2010年起，《办法》将原本针对城中村(旧村)、旧工业区、旧城区等多种对象分别制定的改造计划合并为城市更新年度计划。城市更新年度计划分为城市更新单元规划制定计划和城市更新项目实施计划。其中，城市更新单元规划制定计划以原权利人和符合规定的市场开发企业为主体进行常态化申报，经市城市更新局进行公示、审查、公告后纳入城市更新年度计划；城市更新项目实施计划则延续了前一阶段“刚性计划”中由政府逐一管控项目实施的做法，即完成计划立项和规划审批的城市更新单元项目，需由政府纳入年度实施计划方可组织实施。

在实际推进过程中，深圳分制定计划与实施计划两个环节的管理制度仅经过一年试运行 ^① ，很快转变为以市场主体常态化、开放式申报为主的“弹性管理”模式。从2011年起，深圳不再公布城市更新项目实施计划，并将城市更新单元规划制定计划改称为“城市更新单元计划”，每年分批次审批后不定期向社会公告。计划内容除涵盖项目拆除重建面积外，还增加了申报主体、改造方向、公共利益与责任等项目管理和目标考核内容。同时，计划管理机构从临时性机构逐步转为常态化机构：原市旧改办转为市城市更新办，进而升级为市城市更新局，整合了城市更新业务计划(规划)，以及土地、项目监管与验收等全流程事权和政策编制权，能够结合实践反馈快速完善政策规定。

3.1.2 集中制定、年中调整的土地整备年度计划

深圳的土地整备涉及政府投资且一般为重大公共性项目，因此其计划管理延续并改良了前一阶段市级政府主导的“刚性计划”制度。2011年发布的《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》提出土地整备年度计划由市土地整备机构会同各区政府组织编制，并由市土地整备机构向市发改部门一次性申请年度整备项目立项，每年年中可进行一次评估调整。2012年市土地整备局成立，承担编制规划(计划)、制定政策规则、统筹协调和指导业务等工作职能。此外，为协调更新、整备两条路径的计划，深圳规定了“对纳入土地整备规划、计划的区域，市规划国土部门不再受理城市更新项目申报”。市级政府根据土地整备年度计划与相关区级政府签订土地整备任务书，明确土地整备的任务和责任，监督区级政府实施。

在实际运作中，这一阶段由于土地整备中利益共享和留用土地的政策尚未完善、政府主导进行征收补偿难以达到原农村集体预期等，仅实施了南布社区等少数试点项目，因此土地整备年度计划的实施运作体系尚未构建。

3.1.3 五年规划、年度计划的调整与衔接

在面向中长期目标的五年规划层面，深圳编制了《深圳市城市更新(“三旧”改造)专项规划(2010—2015)》和《深圳市土地整备专项规划(2011—2015)》 ^② ，衔接国民经济和社会发展五年规划的中长期目标，制定城市更新和土地整备的中长期目标。五年专项规划一方面将五年总体目标进行时空分解，成为全市年度目标和各区考核目标；另一方面划定全市范围的计划申报政策分区，为城市更新、土地整备项目的计划立项提供技术依据。在面向近期行动的年度计划层面，城市更新单元计划和土地整备年度计划都与城市近期建设规划年度计划、土地利用年度计划相衔接。从2011年起，城市近期建设规划年度实施计划中剥离了“更新改造计划”和“土地整备计划”两个专项计划内容，着重统筹增量、存量路径土地供应的年度目标值和土地利用的安排，减少了对存量用地开发项目的刚性管控内容。

基于以上调整，《深圳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》首次写入定量的城市更新和土地整备工作五年考核目标，并从2014年年度计划开始写入城市更新和土地整备的年度土地供应量考核目标，实现了专项年度计划与核心年度计划的初步衔接。

3.2 纵横贯通(2016～2021年)：市级事权下放与更新整备融合

3.2.1 城市更新计划编制和实施事权的下放

2016年10月发布的《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》将市规划国土部门和市住房建设部门的城市更新相关事权批量下放至各区政府，其中包括城市更新单元计划改由区级政府审批，报市规划国土部门备案。此后，各区政府拥有了计划的编制和审批权力，一方面提高了区级政府酌情推进城市更新的能动性和灵活性，另一方面也释放了分类试验阶段集中到市级政府的行政审批压力。市、区两级政府通过城市更新、土地整备五年专项规划和年度考核确定每年度的各项实施目标，并由市级政府对区级政府进行弹性考核，即年度未达标项可申请在五年内统筹调剂。

3.2.2 更新整备部门整合与年度计划的加强

2018年12月，深圳将市城市更新局、市土地整备局的行政职能整合为市城市更新和土地整备局，并将原有城市更新计划和土地整备计划整合为城市更新和土地整备年度计划(以下简称“更新整备年度计划”)。

从计划内容看，从2019年起公布的更新整备年度计划，其内容较往年进行了大幅扩充，包含上年度计划执行情况、本年度计划编制情况说明、本年度计划任务、资金及项目安排、保障措施、其他说明6个部分。在定量目标层面，更新整备年度计划根据中长期发展要求设定了包含完成改造面积、新增改造面积、土地供应量、地价缴交额、固定资产投资额、重大公共性项目进度、公共住房、产业空间供应等在内的多个维度的年度目标。在项目清单层面，更新整备年度计划对各类涉及政府投资的重大公共性项目清单 ^③ 和布局图进行详细公布与进度管控，而对市场投资类项目清单和进度不再详细公布。

从管理方式看，更新整备年度计划细分为城市更新单元计划、土地整备专项计划、房屋征收专项计划三部分，并实行刚弹结合的“韧性管理”模式。①城市更新单元计划项目实行常态化申报，除政策规定明确需报市规划和自然资源局统筹确定的重点更新单元计划外，其他更新单元计划由各区按照相应政策规定自行审批后，报市规划和自然资源局备案。②土地整备专项计划项目实行定期调整机制，各区可根据土地整备工作实际情况，逢单月份提出一次土地整备专项计划项目调整申请，经市级政府批准后纳入年度计划。项目实施范围年度内调整优化部分的面积不超过原项目实施面积20％的，不视作项目调整情形。③房屋征收专项计划项目实行中期调整机制，各区政府可根据房屋征收工作推进需要，将重大的、紧急的或已具备实施条件且符合政策要求的房屋征收调整项目申报至市规划和自然资源局汇总，经市级政府批准后纳入年度房屋征收项目计划。

在推进过程中，各区政府建立常态化的实施项目台账，对处于计划立项、规划批复、实施主体确认、土地供应等不同实施阶段的项目进展进行实时跟进，参照市更新整备年度计划下达到本区的绩效考核目标，动态调整审查和推进策略以确保年终目标的达成(表3，表4)。

从衔接关系看，原有的城市更新和土地整备两项工作将主管部门、五年规划、年度计划全面整合，进一步提升了其与国民经济和社会发展五年规划(年度计划)、近规实施年度计划、土地供应年度计划的衔接效率。随着更新整备年度计划管理日趋完善，从2020 年起，《深圳市建设用地供应年度计划》替代了原有的《深圳市近期建设与土地利用规划年度实施计划》，剥离了重大公共性项目清单等内容，进一步通过“做减法” 回归土地供应管理的定位。

3.3 “弹性计划”的局限与“韧性计划”的持续完善

3.3.1 城市更新单元计划弹性管控的成效和问题

2010～2015年的试验阶段，深圳城市更新计划管理以激活市场动力、规范自下而上的申报和审批、磨合常态化治理体系为工作重心。因此，本阶段的城市更新年度计划以自下而上常态化申报为主，自上而下的治理目标相对弱化且不向社会公布，仅按年度土地供应量等核心目标值对区级政府进行考核。市级政府不再制定和公布完整的年度实施项目库，区级政府可以按照项目的实际进展情况来调整管理方式，这一方面给予了区级政府更大的灵活性，另一方面也相应削弱了市级政府对于分解实施目标、指引实施重点、调节实施速率、争取公共利益等方面的掌控力。

2016年，根据深圳市城市更新局组织编制的《深圳市近五年城市更新实施评估与检讨》报告，2010～2015年深圳全市已批更新单元计划达到509个，实施率约为25％，实现供地规模约为1.4～1.8 km ² ，项目移交公共利益用地比例均值超过30％，城市更新实施效率显著提升。但新制度也显示出短板和问题，在管理层面集中体现在计划阶段政府的引导力度较弱，项目规模小、统筹协调不足，对公共利益贡献的管理较为粗放等。

3.3.2 以更新整备年度计划为纽带的“五层塔”运作体系

从2016 年起，深圳市逐步构建了一套以更新整备年度计划为纽带，向上可落实城市更新和土地整备五年规划的目标绩效多维考核，向下协同政府、市场等各类实施主体，进行差异化、常态化项目管理的“五层塔”运作体系(图2)。这一体系兼顾了我国国家治理目标自上而下刚性传导的要求，以及存量土地开发活动多方参与的弹性应变的需要。

4 深圳城市更新计划管理制度选择的经验启示

深圳城市更新计划管理制度的演进过程漫长而复杂，本文使用“刚性计划”和“韧性计划”的概念是为了便于探讨城市更新计划管理制度在目标管理、项目管理、组织管理层面的方向性选择。针对全国各地不同发展条件、不同发展阶段的城市，可以从深圳已经进行的实践探索中总结如下经验启示。

4.1 根据当地城市更新动力来源和需求特征选择计划管理制度

4.1.1 “刚性计划”的优势与局限

“刚性计划”通常配合“运动型治理”体系，其优势在于快速而广泛的社会动员，可推动部分项目短期落地或进行临时性的制度调整。“刚性计划”一是适用于地方财政资源充沛，或是可以争取到中央政府为实施城市更新行动、盘活存量资产、保护历史文化等而提供配套资金的城市，通过集中制定3～5年近中期计划或年度计划落实定量考核目标和完成具体项目清单，从而高效、有序地安排行动事项和资源投放；二是适用于增存转型初期集中进行制度探索的城市，如深圳。对于多数刚进入增存转换期的城市而言，本轮编制的国土空间总体规划和实施的城市更新行动也提供了相似的机遇，可在社会整体动员过程中探查城市存量更新的诉求和规模，逐步建立适合城市自身的常态化存量空间治理体系。

需要注意的是，自上而下集中制定的计划更适宜政府投资，且较少涉及集体、私人物权变更的公共环境类城市更新项目，而对于涉及复杂权属、多实施主体的城市更新项目，“刚性计划”的科学性和实施率显著下降。此外，长期采用“刚性计划”和“运动型治理”将频繁打断与重组政府运作方式，不利于建立法制化、常态化的存量空间治理体系，也不利于引入社会多方力量开展城市更新。

4.1.2 “韧性计划”的优势与局限

“韧性计划”可配合“常态型治理”体系，其优势在于推动政府、市场、社会多方共谋共治，降低实施过程偏离治理目标或引起行政风险的概率。对于获取中央政策性资金较少、地方政府财政紧张或国土空间增量资源全面稀缺的城市，通常需要广泛引入社会主体和资金推动城市更新，因此政府必须增加计划编制和实施的灵活性与适应性，充分调动多级政府和多方主体的能动性。对比深圳从“十一五”到“十二五”的情况发现，城市更新在立项项目数量大幅增加的同时，实施率从10％上升到25％；实施项目类型从政府投资的公共环境改造占主导，迅速拓展到社会力量深度参与的各类更新整备。

需要注意的是，增加城市更新计划灵活性的过程具有潜在风险，需要相应的制衡机制来保障公共底线，如制定更加完善透明的项目管理流程和实行更加多维的目标监督考核。深圳的经验表明，政府、市场、社会多方参与深化的过程受到资本逐利、信息不对称、合成谬误等因素的不可控影响，也可能导致顶层治理目标在实施中受阻或偏离。2010～2015年，深圳在探索城市更新单元计划“弹性管理”制度期间，市场主体广泛、快速开展城市更新前期工作和计划申报，间接导致政府主导的连片产业空间整备、低成本空间保育等工作难度攀升，也使得近几年年度专项计划中的土地整备和城市更新两大路径在立项范围、目标考核、配套激励上的全面协同成为重点工作。因此，采用“韧性计划”意味着不断寻求刚性与弹性的平衡点，需要政府为多方共商共治带来的次生挑战做好长期的制度应对。

4.2 建立“韧性计划”管理制度的思路

4.2.1 目标管理：建立纵横贯通的“规划—计划”传导体系

基于我国“五年规划—年度计划”的政府运作体系和“五级三类”的国土空间规划体系，城市更新年度计划在纵向上应分解城市更新五年专项规划确定的中长期目标，逐年评估实施成效并调整下年度的计划目标与实施方式；在横向上应综合衔接政府各条块年度计划，确保城市更新年度计划的目标分解与土地供应、投资规模、民生保障、产业发展等年度目标相匹配，并将核心考核目标纳入国民经济和社会发展年度计划进行统一考核监督。

4.2.2 项目管理：按照实施特征分类确定项目考核力度

根据城市更新项目在空间对象、资金来源、改造方式、实施主体类型等方面的差异，可在城市更新年度计划中分类提出项目考核目标和操作流程。对于政府投资类项目、重大项目、公共性项目，可采用相对刚性的考核方式，由市级政府按年度统筹制定和公布项目清单，并将项目实施进度或完成率纳入年度目标进行考核；对于其他市场投资类项目，可以采用相对弹性的考核方式，由市级政府依据年度计划目标的各分项目标进行整体考核，并由区级或镇街政府建立台账进行动态管理，增加实施操作的灵活性与市场主体的积极性。

4.2.3 组织管理：增加计划管理的法理性与稳定性

深圳城市更新从市级政府全盘统筹的“刚性计划”转型为多方共治的“韧性计划”的背后，是空间治理体系“旧常态”因不适应存量发展而启动“运动型治理”，再转型为法理化、专业化“新常态”的过程，这需要多方面支撑来降低治理风险。在政策法规层面，应对计划管理的流程和规范进行充分公开及持续完善。深圳发布了《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引(试行)》《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》《深圳市拆除重建类城市更新单元计划审批操作规则》等政策文件，为实施主体申报计划、政府部门审批计划和社会公众表达意见提供了具体指引。在技术标准层面，应为计划管理中的行政裁量提供依据。2009～2012年，深圳开展了“法定图则大会战”，使法定详细规划快速覆盖了大面积城区，为政府审批各类主体申报的城市更新单元计划提供了改造范围、主导功能和公共利益贡献等方面的依据；与此同时，城市更新专项规划、城市更新单元规划、工业区块线、城中村综合整治范围线等制度的建立，以及《深圳市城市规划标准与准则》针对城市更新的持续修订，也为市场主体申报计划和主管部门审批计划提供了适应存量特征的技术指导。在机构层面，应建立常态化的管理机构。深圳进行了大刀阔斧的机构调整，从依靠市城改办、市更新办等临时机构到设立市更新局、市更新整备局等常态机构，城市更新的相关管理事权逐渐得以集中，为计划的全盘统筹与常态化编制及考核提供了组织基础。

5 结语

本文回溯了深圳过去三十年间的城市更新计划制度选择脉络，即在增存转换期缺乏政策框架和实践经验的前提下，市级政府依托“刚性计划”有效动员了多方力量进行城市更新的早期探索；而在存量主导期城市更新必须广泛调动社会资源参与的背景下，改用“韧性计划”来调和顶层战略落实与实施手段应变之间的矛盾。由于分析维度和素材的选取存在片面性，以及深圳在宏观发展背景、城市性质与能级、人地矛盾激化程度等方面的特殊性，未来还需探索更加系统化、可迁移的制度建构方法，这需要对更多城市样本进行横向的比较与总结。

(本文在撰写过程中得到深圳市城市更新和土地整备局更新处陈琳的指导，特此致谢。)

【注　释】

①2010年深圳市城市更新单元规划制定计划中，一次性结转了2006～2009年立项但未实施的86个改造项目，并新增了88个由不同市场主体申报的城市更新单元和6个政府拟开展研究的更新片区，同年度深圳市城市更新改造项目实施计划公告了93个项目，改造用地面积共425.2 hm ² 。

②《深圳市城市更新(“三旧”改造)专项规划(2010—2015)》因种种原因未能正式发布，其在2010～2015年对更新单元计划、规划的导控力度不足；《深圳市土地整备专项规划(2011—2015)》编制完成后，也由于实施层面的配套政策尚未出台，只推进了少数试点项目，但中长期目标与近期行动的衔接关系在此阶段已明文提出。

③计划要求各区需完成的各类民生设施个数应与公布的项目库一致，对于项目库内的项目，需完成80％，另外20％的项目可落在项目库外。

新媒体编辑：黄玉婵

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2022年9期