国土空间规划体系中县域景观风貌专项规划探索——以诸暨市为例

在“五级三类”国土空间规划体系下，县域尺度的景观风貌专项规划是建设美丽国土、提升城乡环境品质的重要环节，对于加强特色景观资源的保护和利用具有实质性的引领作用。文章系统梳理和总结了国土空间规划体系中对景观风貌专项规划的内容与要求，明确县域景观风貌专项规划两个层次(县域和中心城区)的景观风貌资源要素评价方法与3个尺度[县域、城(镇)区和乡村]景观风貌专项规划的核心要点。同时，构建了特色管控和通则管控相结合的成果体系，其中特色管控面向景观风貌代表性区域，包括以“定特色、定结构、定边界”为要点的县域样板区规划引导和以“优结构、优用地、优指标”为要点的城市重点片区规划引导，并将规划相关内容纳入县级国土空间规划，为后续重点区域和节点的详细规划与设计提供引导。

[关键词]  县域尺度；国土空间规划；景观风貌专项规划  

[文章编号]  1006-0022(2022)08-0082-09

[中图分类号]  TU984

[文献标识码]  B

[引文格式] 郑重，任凌奇，吴洵，等．国土空间规划体系中县域景观风貌专项规划探索——以诸暨市为例[J]．规划师，2022(8)：82-90．

0 引言

随着我国生态文明建设理论深入人心，美丽中国、“两山”理论、美丽乡村等建设要求也相继提出，城乡尺度的景观风貌保护和特色彰显受到越来越多的关注。浙江是“两山”理念的发源地和率先实践地，十余年来始终把生态文明建设放在突出地位，在取得显著成效的同时，依然普遍存在城乡风貌协调性不够、城乡景观风貌品质差异大、城市特色彰显不足等问题。为打造整体大美、凸显浙江气质的“新时代富春山居图”，2021年浙江全面实施城乡风貌整治提升行动，该行动是深度融合国土空间治理、城市与乡村有机更新、美丽城镇与乡村建设等的一项系统集成工作。在此背景下，浙江各县(市)纷纷组织编制县域层面的特色景观风貌专项规划，作为城乡风貌整治提升行动的顶层设计。

1 国土空间规划体系中景观风貌专项规划的内容与要求

随着我国“五级三类”国土空间规划体系的构建，面向全域、全要素的空间资源管控将得到进一步强化。“综合视野、区域尺度、全局要素”将成为景观风貌专项规划和管控的重要趋势。个别省份在省级国土空间规划编制过程中就如何从省域尺度优化景观风貌和提升国土空间品质开展了景观风貌专项规划研究，如《宁夏回族自治区特色风貌规划》《浙江省大花园规划》探讨了省级景观风貌专项规划的技术路线和内容框架。省域层面对景观风貌专项规划的探讨围绕特色资源识别、特色空间界定、景观要素管控等内容展开，但在精准度和落地性上存在欠缺，县级尺度相对而言更为理想。具体而言，县级国土空间规划中的景观风貌专项规划能从以下四方面进行深化、细化：

(1)全面识别城乡景观风貌资源。

特色风貌是对地域形象的高度概括，具有历史沉淀、形态延续和有序演进三大特点。无论是显性的物质空间形态还是隐性的精神和文化属性，都必须在足够大的空间尺度才能予以呈现和感知。在国土空间规划体系确立之前，我国城、乡空间分别受城市规划和土地利用规划的管控，两种规划在管控对象、管控重点、管控手段上都存在差异，从而导致城市和乡村景观在管控深度、资源利用水平上都有所不同，大量位于乡村地区或跨行政地域的特色景观风貌资源受到忽视。因此，建立面向县域尺度的景观风貌评价体系，科学全面地识别城乡景观风貌要素，是实现系统性打造城乡景观风貌的前提基础。

(2)精准界定景观风貌特色空间。

清晰界定景观风貌特色空间是规划编制、建设管控和土地出让的前置条件。《浙江省城市景观风貌条例》中明确提出了“国土空间总体规划应当将重要的城市公园绿地、防护绿地、广场、山体、水系、视线廊道等的保护和控制要求作为强制性内容，确定坐标界线”“城市景观风貌重点管控区域应当编制详细城市设计”“城市、县人民政府自然资源主管部门依法提出或者明确规划条件时，应当根据详细规划将城市景观风貌控制和引导要求列入规划条件”等条款。不仅城市的特色景观风貌需要精准界定，县域其他空间的特色景观风貌也应如此，需结合县级国土空间规划中使用的底图底数，有条件划定位置精准、边界吻合、数据精确的县域和城市的特色景观风貌区。

(3)加强风貌管控意图的规划传导。

景观风貌专项规划或城市设计属于非法定类规划，需要借助控规才能实现对开发建设行为的约束和引导，而以“城市形象”为导向的景观风貌专项规划和以“土地出让”为导向的控规对建设行为的管控意图容易出现不一致。因此，在县级国土空间规划中需从生态廊道、视线廊道、公共空间体系、天际轮廓线等方面对特色景观风貌区域提出相应的基准控制指标，明确下位规划编制和开发建设的特殊管控要求，从而充分保障景观风貌专项规划发挥效用。

(4)详细制定面向实施的行动计划。

景观风貌专项规划具有面向行动的抓手性特征，一般采用问题导向的分析方法，在理性规划框架的基础上，结合城市特色梳理风貌建设行动的诉求，顺应城市形象宣传的营销方向，明确规划实施的职责分工、项目库、行动计划等内容，从而满足近期实施的需求。

2 县域景观风貌专项规划编制

2.1 技术思路

城乡景观风貌是由自然山水、历史遗迹、公共空间、建筑及街道界面等要素共同构成的物质空间形象，既包括自然景观，也包括人文景观，同时还包含了以物质形态为载体的精神和情感内涵。景观风貌专项规划的主要任务是保护既有风貌要素和特征，并在城乡发展建设的过程中予以强化和延续，因此景观资源的识别、评价是编制景观风貌专项规划的前提。首先，通过分析景观资源要素的空间分布特征和潜在的结构性关系，提炼特色风貌的总体定位和空间结构；其次，提出不同空间层次景观风貌塑造的核心要点和规划抓手；最后，通过管理机制、项目库、支撑平台等予以保障落实，从而构建“资源—目标—管控—实施”的技术框架(图1)。

2.2 重点内容

2.2.1 构建两个层次的景观资源综合评价体系

目前已颁布的国土空间规划相关的编制指南(或设计指南)中对景观风貌专项规划的编制要求重点围绕跨区域尺度的特色风貌区域和城市景观展开。例如，2019年6月颁布的《市县国土空间总体规划编制指南》在“6.9.3城市风貌特色塑造”章节中提出“妥善处理自然与城市、保护与发展的关系，综合确定城市与山水林田湖草相协调的空间格局与形态；完善城市景观结构，组织城市公共空间系统；划定城市设计重点控制区”。2021年7月实施的《国土空间规划城市设计指南》提出了跨区域层面开展城市设计的要求，包括“协调人居环境建设与区域自然生态、历史人文资源的关系，凸显跨区域空间特色，为城市群、都市圈、发展廊带、一体化示范区等跨区域的协调发展提供支撑”。

因此，在县域景观风貌专项规划中，应从县域和中心城区两个层面开展对景观风貌要素的评价。县域层面的评价可以分析和判断区域性特色资源的空间分布特征与资源开发利用存在的问题，同时也可以分析景观要素之间潜在的结构性关系，从而预测未来有望形成的区域性特色空间格局，避免跨区域、高价值、潜在性景观风貌资源因地方行政管理部门认知的局限性或行政单元的地理空间限制而被忽视。中心城区层面的评价可以识别中心城区景观系统建设存在的结构性问题，从而提出系统优化景观结构，精细打造高品质现代化城区的对策。

景观风貌的综合评价既包括对资源本身特色性、稀缺性、影响力等“价值度”的评价，也包括人对景观环境美学感受、游憩体验等“感知度”的评价。该评价遵循“以地理特征为基础、以人文底蕴为内涵、以建设基础为重点”的思路。

县域层面景观资源评价的核心目的是识别和划分特色鲜明的景观次区域，因此评价对象以县域代表性的景观要素为主，关注景观风貌资源的资源类型和空间形态两种属性。资源类型属性包括自然环境、历史人文、建成环境三类；空间形态属性包括点状、线状和面状三类。对于建成环境这一资源类型，考虑到县级行政单元包含的乡镇(街道)和村庄数量众多，无法逐一对景观风貌要素进行识别和遴选，因此对乡镇(街道)和村庄建成环境的评价需弱化“价值度”评价，强调“感知度”评价。以国土空间规划中确定的现状城镇建设区范围(面状要素)作为乡镇建成环境评价的空间对象，根据现场考察获得的“感知度”评价结果，将其划分为较好、一般、较差三级；由于村庄建设水平较为平均，仅将获评AAA级景区的村庄、全国美丽宜居示范村、浙江省美丽宜居示范村等(点状要素)纳入评价范围，其余村庄忽略不计。

中心城区层面景观风貌评价的核心目的是反映城市建设对自然景观资源的保护和利用水平以及对人工环境的景观塑造能力。该层面的景观风貌评价参照城市设计的分析方法和控制对象，着重关注空间形态属性，对点、线、面要素进行精细化识别和分析。同时，借助无人机倾斜摄影技术加强对城市三维形象的认知。

两个尺度的评价均采取分类、分级相结合的方式进行。首先，识别和遴选县域和中心城区的景观风貌资源要素；其次，根据景观资源的“价值度”评价和“感知度”评价结果对景观要素进行分级；最后，通过权重分析法、信息量权数法、专家估测法等确定各因子和权重。

2.2.2 明确3个尺度的景观风貌专项规划核心要点

目前国内景观风貌专项规划实践主要包括3个尺度，即宏观尺度(如中心城区总体城市设计)、中观尺度(如城市重点片区或景区的景观规划)和微观尺度(如城市重要节点设计和村庄居民点整治规划)[8]。县级国土空间规划中3个尺度对应的规划内容与传统景观风貌专项规划有所区别。

(1)宏观尺度是以生态格局和观赏游览为重点的县域景观风貌专项规划。

在县域尺度，保护和优化自然生态景观格局，传承和彰显地域文化，丰富多元化、趣味性的游览体验是主要任务。该层面的景观风貌专项规划应重点把握高价值特色风貌区(以下简称为“县域样板区”)的特色管控，主要包括生态空间、特色景观区域和景观通道三方面。生态空间是县域样板区特色风貌的基础本底；特色景观区域是县域样板区景观风貌的核心载体，应明确其具有代表性的景观要素类型，结合国土空间规划“双评价”和“三线”划定的控制要求确定核心景观区域的范围；景观通道是展示和领略城乡景观风貌特色的路径，包括车行和慢行通道，其沿线景观风貌的控制引导至关重要。对于县域其他地区，采用通则管控。

(2)中观尺度是以公共空间塑造和三维形象优化为重点的城(镇)区景观风貌专项规划。

城(镇)区景观风貌专项规划往往与城市设计相结合，包括总体城市设计和重点片区的详细城市设计。目前，国内许多县级城市普遍面临城市战略景观区域破坏严重、“山水城”关系不协调、高价值景观区域与土地开发利用不匹配等问题。由于城(镇)区“涂脂抹粉”式的景观风貌整治如同“隔靴搔痒”，需在总体城市设计确定的景观框架下，对重点片区采取详细城市设计和有机更新规划相结合的思路，提出景观风貌优化导向下的公共空间结构和土地利用优化方案。在此基础上，结合景观风貌管控的核心要点，针对性地提出有机更新中再开发地块的高度、强度、建筑退让、贴线率等特殊控制要求。例如，环山地带重点关注高度控制和视线廊道，滨水地带重点关注临水建筑立面密度和滨水界面等。城市一般地区也采取通则管控的方式。

城(镇)区景观风貌管控的主要工具是控规、地块设计条件、各类实施细则和设计规范。因此，城(镇)区景观风貌专项规划需充分考虑与控规、城市设计和城市有机更新规划等在编或既有规划的衔接关系，预留与以上规划的接口。

(3)微观尺度是以乡村风貌分区引导和景观风貌特色村识别为重点的乡村景观风貌规划。

县域景观风貌专项规划中对村庄风貌的引导以通则管控为主，根据县域空间文化地理分区(如山区丘陵地带、平原河谷地带等)对广大村庄进行分区引导，同时识别出景观风貌资源禀赋优越的村庄作为未来建设管控和引导的重点对象。下一阶段的乡村规划和设计将从村域特色乡土景观与村庄居民点人居环境提升两方面详细展开。

乡村规划和设计是重塑乡村风貌的主要规划工具。随着新一轮“多规合一”实用性村庄规划和乡村设计的编制，大量原先缺乏建设管控引导的乡村建设将会走向规范化和秩序化。

2.3 实现路径

不同层面的不同区域[如县域样板区和县域其他地区、城(镇)区重点片区和一般地区]对景观风貌管控的要求不同，为保障管控意图的落实，首先需充分考虑县、镇、村三级事权，明确各层级在规划编制、审批、管理、实施中的权限，并且将强制性规划内容纳入相应级别的国土空间规划中，城(镇)区通过控规形成明确的管控要求并转化为地块出让条件的“两度两率”等约束性指标；其次，需充分对接“十四五”期间的工作重点，制定年度景观风貌建设计划；最后，需有专职管理部门确立考核、激励和督查机制、制定保障政策等，将“技术内容”转化为“管理内容”，从而推进城乡风貌整治提升的长效化运营(表1)。

3 诸暨市景观风貌专项规划实践

3.1 景观风貌综合评价

3.1.1 构建景观风貌评价体系

诸暨市位于浙江省绍兴市，市域群山环抱，地势南北向渐次倾斜，形成通道式平原，国土面积约为2301 km ² ，总体呈现出“两山(东部会稽山脉低山丘陵、西部龙门山脉低山丘陵)分踞、八水(浦阳江纵贯南北境内，8条支流呈叶脉形展开)汇流、山环水绕”的山水格局。

在县域尺度上，自然地理类景观风貌要素包括山体、水体、湿地、河湖、农田等。本文通过地形地貌、农业种植、植被覆盖、土地利用等叠加分析，形成全市12个地理分区，为构建县域城乡风貌整体格局提供重要依据。历史人文类景观风貌要素包括历史文化村落、古镇古街、重要历史文化遗迹和代表性建筑、区域绿道、古驿道等。通过文化要素空间分布的集聚程度可识别出若干代表性文化分区、文化走廊，对于县域文化网络的建设起关键性的支撑作用。建设基础类景观风貌要素除了包括镇(街)和村庄建设本底，还包括因文化旅游或特色产业发展而对环境景观进行精细化打造的区块和廊道，如景区、特色小镇、乡村风情线等。

在中心城区尺度上，点状景观要素包括交通枢纽、重要公共建筑、地标建筑、大型城市雕塑、大型桥体、小型公园或广场(3 hm ² 以下)等。线状景观要素包括城区特色街道，如迎宾大道、街道环境整治示范街、步行街、滨水绿带、登山路道等。面状景观要素包括城市公共中心区、特色商业街区、景区、大型公园或广场(3 hm ² 以上)等。

根据专家估测法、因子分析权重法和层次分析法等确定各级景观要素的分值及三类因子的权重(表2)，并基于GIS空间叠加分析，得出县域(图2)和中心城区两个尺度的景观风貌综合评价图。

3.1.2 评价结论与规划运用

从县域评价结果得出5点结论：一是中心城区景观要素集聚，形成鲜明的景观核心。二是东西两区作为示范引领。西部马剑镇、五泄镇区域着色明显，光斑分布较为均质，连绵成片，有形成县域样板区的潜质；东部山下湖镇、枫桥镇、赵家镇等乡镇均有较为明显的光斑，但光斑点状集聚，未能连绵成片，需对光斑断裂区域进行特色资源点的发掘和塑造，从而形成县域样板区。三是培育扶持东南片区。东和乡与东白湖镇各自形成团状光斑，但两者空间距离过远，近期联动发展难度大。四是其他乡镇挖掘孵化。因特色景观风貌不鲜明，打造县域样板区尚不成熟，需加强特色资源发掘利用。五是生态走廊初具雏形。贯穿市域南北的浦阳江在北段、中段的开发利用程度较高，未来沿线乡镇的经济业态将迅速调整、升级和重组，大力发展现代农业、乡村旅游业、电子商务和文化创意等产业，构筑起诸暨市产业发展和城乡风貌的新高地。因此，县域层面景观风貌建设重点围绕中心城区、西部、东部和东南部3个乡镇集群及浦阳江生态经济带展开。规划形成“两山为屏、一核引领、一轴联动、三区协同、百花齐放”的诸暨市县域风貌总体格局(图3)。其中，“两山”为东西部山体生态屏障；“一核”为中心城区景观核心；“一轴”为浦阳江生态经济走廊；“三区”为3个县域风貌样板区；“百花”为多个特色风貌节点。

中心城区评价结果(图4)反映出4点问题。一是景观系统尚未成型，优势景观资源高度集中在西施故里、城市广场、一江两岸区域。二是高景观价值用地开发利用消极，如浦阳江、五泄江滨水一线用地和环陶朱山公园用地缺乏特色景观资源点。三是城北工业片区是中心城区景观价值洼地，产城空间的景观风貌以北二环为界呈现出显著差异。四是大型开放空间慢行联系薄弱，如陶朱山公园东西两侧与高湖湿地公园、五泄江公园的慢行交通分别在三江口和望云路区域断裂。

因此，中心城区景观风貌重塑重点围绕景观体系健全、滨江环山等高景观价值区域有机更新、环境友好型园区建设和游览感知系统组织展开。通过“一廊缝山湖、一环串多区、两水活六片、五带魅力游”四大策略重构中心城区景观风貌格局(图5)。

3.2 特色管控

3.2.1 以“定特色、定结构、定边界”为重点的县域风貌样板区规划引导

针对3个县域样板区，通过特色定位、风貌结构、景观通道等引导管控，形成地域特征鲜明、建设品质优越，用于对外宣传和对内示范的代表性空间。规划以“三图+一表”的管控图则传达景观风貌管控意图。“三图”为总体风貌格局图、景观要素和景观通道分布图、重点管控地带定位图(图6，表3)。其中，重点管控地带定位图明确了为实现核心景观风貌要素保护和利用需重点设计与管控的空间实体范围。“一表”为建设引导控制表，以文字和数据相结合的形式明确县域样板区的特色定位、总体风貌格局和开发建设策略等引导性内容，以及重点风貌管控地带边界、规模和重要景观风貌要素管控要点等强制性内容。

3.2.2 以“优结构、优用地、优指标”为重点的城市重点片区规划引导

根据中心城区景观风貌优化格局，识别出需要重点整治或建设控制的7个片区，包括6个有机更新片区和1个规划新建片区。

对于6个有机更新片区，需运用城市设计系统性思维重构片区景观体系，规划主要成果为“3+X”图和“一表”。其中“3”为景观结构引导图、土地利用优化图、有机更新引导图，“X”为其他需要重点控制的内容(图7，表4)。其中，有机更新引导图明确了拆除、整治、改善地块的分布和环境景观整治提升的措施；其他需要重点控制的内容视片区景观风貌特征而定，如对于位于陶朱山脚浦阳江畔的一江两岸区域，“X”图为开发高度引导图，从在岸和对岸两个方面提出了建筑高度的控制要求，前者保障江景开阔，后者保障山城和谐。“一表”为重点片区风貌建设管控一览表，明确了片区景观优化方向、近远期更新地块和近期工作重点、土地再开发的方向等引导性内容和高度、强度、视线廊道等约束性内容，为后续控规修编提供依据。

对于规划新建片区的指引参照《浙江省国土空间设计技术指南(试行)》要求，在满足城市设计一般区相关要求的基础上，重点关注其特殊条件和核心问题。

3.3 通则管控

通则管控针对县域其他地区、城市(镇)一般地区和乡村地区。对于县域其他地区，需密切衔接国土空间规划要求，按照生态空间、农业空间和城镇空间的类型划分，从风貌保护和塑造角度，将生态空间风貌管控要素细分为山体、河流水系2类，农业空间风貌管控要素分为农田、村庄2类，还包括城镇空间风貌管控要素。其中，生态空间风貌管控重点关注优化景观格局、畅通生态网络、消除生态威胁影响、提升生态系统质量等方面。农业空间风貌管控重点关注传统农村农业景观保护，统筹高标准农田建设、乡土景观塑造、人居环境改善。

对于城市一般地区，采用分区引导和系统引导相结合的方法，针对中心城区景观风貌结构确定四类景观风貌区，在细化落实分区风貌格局的前提下，对开敞空间系统、慢行系统、游览线路等系统性内容进行逐一引导。镇区空间情况较复杂，规划提出外围18个镇区在风貌建设上存在的核心问题，明确优化提升方向和管控重点区域，并反馈到乡镇级国土空间规划中，下一阶段将通过编制镇区详细城市设计予以落实。

由于村庄建设的主要对象是农村住房，实施主体大多是农民，因此采用图文并茂、通俗易通的形式，对县域五大文化地理分区的村庄分别围绕四大类14项要素制定美好乡村建设的正、负面建设行为指引手册。

3.4 规划实施保障

本次规划是在浙江省全面开展城乡风貌整治提升优化行动的背景下编制的，根据行动要求，省、市到县(市、区)均成立了城乡风貌专班办公室，这是负责指导和监督各级城乡风貌管控工作的专职管理机构。在实体化运作中，上级城乡风貌专班办公室建立了技术专家服务和学习培训机制，定期开展技术服务和组团帮扶活动；建立了调研服务机制，定期开展对下级城乡风貌专班办公室的调研督导和考核。该制度的确立为诸暨市城乡景观风貌专项规划和建设管理提供了制度保障。在本次规划编制过程中，积极与诸暨市国土空间规划中划定的“三区三线”、国土空间用途分区、用地布局进行反馈和协调(图8)，最终以项目库的形式将城乡风貌重大项目的实施时序、建设内容、资金估算做了明确安排，成为诸暨市城乡风貌专班办公室开展城乡风貌优化提升工作的行动纲领。此外，诸暨市政府提供了城乡风貌建设相关的专项用地指标和财政、财税支持，切实保障城乡风貌重大建设项目的落地实施。

4 结语

无论是从推进生态文明建设、优化国土空间格局的角度看，还是从彰显城市特色风貌和塑造高品质人居环境的角度看，都需要强化城乡特色景观资源管控和利用。本文重点探讨了县域景观风貌的评价体系、规划成果体系，对实施管控体系的探索仍停留在管理机构和机制、项目库和要素保障层面。在大数据时代，从传统管控走向智慧管控是城乡风貌景观建设和实施管理的必然趋势，在国土空间规划编制背景下，如果能借助国土空间基础信息平台建设的契机，搭建县域城乡风貌数字化管控平台，同时出台景观风貌专项规划的数字化入库标准，将显著提升城乡景观风貌管控水平，这对推动美丽国土建设和城乡景观风貌优化提升意义重大。

来源：规划师杂志