姜德文：水土保持方案质量与实效提升方向

原创 一凡 弄潮40载 2022-09-26 08:38 发表于北京

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#生产建设项目水土保持2个

#生态文明建设1个

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中国的经济社会发展进入了新阶段，生态文明建设和生态保护有了新要求，行政审批放管服，建设项目监督管理，资质与企业信用等在不断深化改革，这些都对生产建设项目水土保持方案的质量，以及应收到的成效提出了新的、更高的要求。

水利部2022年在全国部署开展了水土保持方案质量抽查工作，从水利部对省级审批水土保持方案、省级对地县审批水土保持方案的质量抽查结果看，普遍存在一定问题。为此，水利部提出了进一步加强水土保持方案质量管理的要求。

新时代、新阶段，今后水土保持方案审查审批应突出哪些问题，特别是承担主要审批任务的县级主管部门，如何提升水土保持方案质量把关能力和水平，使生产建设项目水土流失防治收到应有的实效，在此与大家讨论。

1 生产建设项目水土保持的时代定位

进入“十四五”，时代的两大主题和方向，一是 生态文明新时代 ，围绕不断满足人民对美好生活新需求的总目标，中央提出了生态环境更高水平保护的要求，生态文明建设进入了以降碳、低碳为重点的战略方向，生态保护与修复走向了提升生态系统质量和稳定性的新高度。二是 高质量发展新阶段 ，经济社会发展全面绿色转型，各行各业、所有地区都要坚持 “生态优先、绿色发展” 的主题，将“生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”作为2035年现代化远景目标的重要内容，明确提出了 “科学推进水土流失综合治理” 的要求。这些既是生态文明建设、高质量发展对水土保持工作的总体要求，也是解决水土保持工作突出矛盾和问题，实现水土保持高质量发展的方向和路径。生产建设项目水土保持方案就要不断适应时代发展趋势，服务于国家战略方向和社会需求。

2 生产建设项目水土保持面临的新形势新机制

前几篇讲过水土保持方案历经二十多年的三生今世，从刚起步阶段竭力开拓水土保持方案的编报工作，将方案编制率作为重要推进和考核目标。之后，出台一系列技术标准和规范性文件，规范方案编制，重视方案实施率，提高方案验收率。面对新时代、新阶段，未来生产建设项目的水土保持、水土保持方案目标、任务、实效等，都要适应形势发展、体制机制变化，解决突出问题，提升防治成效。

问题1：县级审批占90%以上，而支撑的专家队伍几乎空白。

从水利部水土保持公报数据可以看出，近三年（2019-2021年）全国审批的水土保持方案总量中，县级审批比例分别占81%、84%、94%，也就是 90%以上的生产建设项目水土保持方案是由县级审批 ，其中有一些是独立的行政审批局完成的审批。对全国绝大多数县而言，水土保持管理机构缺乏，管理人员不足，专业技术人员更稀缺，特别是当地的水土保持方案评审专家几乎是空白，形成了数万名经过长期培训培养、具有较高水平和能力的国家级、省级水土保持方案评审专家未能全面、大批量的参与到基层承担的大量技术评审工作中，有的专家甚至处于闲置，形成了 审批主体与专家队伍的倒挂现象 。

从2022年各省对其所属地、县级审批水土保持方案质量抽查情况看，有一定数量的水土保持方案存在不同问题，有的甚至存在隐患和风险。尽管水利部、省级制定了水土保持方案审查要点、工作要求等，但县级负担的各专业方向的审查、审批、监管工作量极大，加之缺乏专业人员支撑，这些要点、指南难以全面落地。因此，建立省部级专家支撑县级评审的工作机制，有条件的地方实行专业机构承担评审工作等创新措施，急需加快探索和实践，以满足一线工作急需，确保方案质量，为有效防治水土流失打下扎实基础。看看几例省级抽查市、县级方案的情况通报。

问题2：方案编制机构的质量信用评价与动态管理机制尚未全面建立并发挥作用。

改革技术服务机构的资质管理模式，是为了更好的开放市场，激励创新创业，通过市场机制实现对技术服务机构的优胜劣汰。根据国务院《加快推进社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管机制》、《建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设》等指导意见，水利部印发了《实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》、《生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》等规范性文件，明确了技术服务质量低劣、甚至存在弄虚作假的，列入重点关注名单和黑名单的情形，有关社会团体修订了水土保持技术服务机构星级评定办法，对服务质量低劣的机构予以降星去星。

各地公布的水土保持“两单”还没有与其星级评定建立及时、紧密联动，还未发挥出信用监管应起到的警示、惩戒作用，服务质量高、信用好的机构没有得到应有的激励，服务质量差、信用等级低的机构仍在市场中浑水摸鱼， 两手发力 的思想还没有真正落实，市场之手还没有得到广泛、精准的运用。

2022年 中共中央办公厅、国务院办公厅 印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》， 将水土保持信用评价纳入社会信用体系建设 ，明确要求全面实施环保、水土保持等领域信用评价，强化信用评价结果共享运用。

问题3：承诺制是未来新常态，水土保持方案质量事关控增量成败。

进入高质量发展新阶段，水利部提出了水土流失 控增量（人为活动造成的水土流失） 、减存量（自然因素造成的水土流失）的目标。生产建设项目造成的水土流失强度、水土流失总量、造成的水土流失危害都比原地貌自然水土流失严重的多，是当前和今后水土流失防控的重点，其工作基础是要有一个质量高的水土保持方案。并且随着放管服改革的不断深化，会有越来越多的项目实施承诺制，对于不了解水土保持法律法规、不熟悉水土保持技术标准的项目法人而言，一个质量较好的水土保持方案是建设单位承诺后组织实施方案、履行防治水土流失法定义务、顺利验收水土保持设施的基本保证。 改革越深入，水土保持方案的质量越重要 ，因此，建立无行政资质要求、适应承诺体制的水土保持方案质量保证、质量管控、质量后评价的新机制，显得十分紧迫和重要。

3 水土保持方案质量与实效提升重点

新时代、新阶段背景下，新体制、新机制形势下， 水土保持方案应做的更实、更有效 ，应更加注重全过程水土流失防控，更加注重防治措施体系的系统性、有效性，更加注重项目法人自主管理措施的针对性、有效性。强化水土保持方案对生产建设项目相关工作的约束力，全面提升水土流失防治和生态修复的成效。

水土保持方案质量要求，审查审批的重点，技术把关的方向，需强化的措施等都要面向基层，特别是县级水土保持管理部门、单独设立审批局的地方，让他们能看得懂，可执行，能提升。

政务大厅 在接收申报材料时应查验材料的完整性，为后续审查审批打好基础。

3.1 防治目标更加突出施工过程中水土流失控制

生产建设项目水土流失防治目标及任务在《生产建设项目水土流失防治标准》、《生产建设项目水土保持技术标准》中分别做了全面规定，但许多建设单位、方案编制单位、验收报告编制单位 只关注、只重视 项目完工后，进行水土保持验收时的 6项防治目标 （这些都是错 误的认识和做法） ，施工过程中缺乏全面、有效的防控、治理措施，导致水土流失仍较严重，虽然完工时达到了验收标准，但没有真正起到防止水土流失和生态环境损害的应有作用。方案评审时，应加强施工全过程的水土保持措施审查，做到全过程、全方位落实防控措施。

在方案中的 哪个环节检查 是否做到了呢？一是在 预测章节 ，经过计算、预测，报告编制单位应给出哪个月（季）、哪个工点（区段）水土流失较为严重，即方案中 应 列出 水土流失严重时段、地段分布表、分布图；二是在水土保持 措施进度安排 章节，与预测图表相对照落实一一对应的工程措施、植物措施，特别是临时防护措施， 并 列出 重点工点施工期防治措施布局图、典型设计图、工程量表。这些要求，县级审批与管理部门也完全可以做到。

审查专家、县级审查审批部门要了解2018年修订国标的新要求，如果没有过程中防控水土流失的目标，没有相应的具体措施，水土保持方案不应通过审查，也不应以此作为承诺的文本。

3.2 分析评价更加注重修正并完善主体工程设计

要落实从源头上预防水土流失，首先就要按照水土保持法、国家技术标准中做出的限制性规定，对主体工程布局、占地、土石方、施工组织等进行分析评价， 修正极易造成水土流失的建设方案和施工工艺 。如位于水土流失重点预防区、重点治理区的项目，公路铁路高填深挖路段，应优先采用桥隧方案；输油输气管道工程无正当理由不能同意采用大开挖方式穿越河流；输变站工程山区塔基应改为不等高基础（不采用大平台）、穿越林区应加高塔架不砍伐林木；山区工业场地布置优先采用分台阶的竖向布置；各类边坡在稳定的基础上，应采用植物护坡或工程与植物综合护坡方案；等等。

这些并非高深的水土保持措施， 县级审查审批部门 都可以分析、判断，如果水土保持方案未对主体工程设计提出修正完善意见，或修正意见未得到落实的项目，水土保持方案不应通过评审。强化水土保持方案的约束力。

3.3 水土保持措施更加注重防治措施体系的完整有效性

3.3.1 防治措施体系审核点

从三方面检验措施体系的系统性、完整性 ：一是所有防治区的防治措施做到全覆盖，重点区位应有强化措施；二是施工建设全过程防控，特别是关键时段、重点地段必须有施工过程中的防控措施；三是防护措施应是组合拳，工程措施、植物措施、临时措施有机结合，不是单一措施。

从两方面检验措施有效性、适用性 ：一是防治措施是否适应当地自然环境条件，特别是气候、土壤等条件（如南北方差异，山地平原区别，等等）；二是布设的措施是否适应本项目特点（如新建或扩建、井采矿或露采矿，等等），确保措施具备可实施性。

以上五个方面的评价、检验， 审查审批人员应做全面复核 ，如果没有做到，这样的方案就起不到应有的作用，方案不应通过评审。

3.3.2 弃渣场设置审核点

弃渣场的审查是水土保持方案的重点内容之一，首先要有对多余土石方综合利用的调查、衔接成果，综合利用项目应确实、落地，利用时间节点应可行；其次弃渣场选址应合规，堆置方案合理可行，防治措施安全有效，确保不产生新的水土流失危害。弃渣场的两图一表（符合规定比例尺的地形图、遥感影像图、地质资料，弃渣场全要素信息），资料是否齐全，数据是否可靠，是审查是否同意弃渣场选址的重要依据，也是过程中监管的重要内容。特别是 县级承担了所有弃渣场变更的行政许可工作 （水利部下放审批），技术含量高，责任重大，应提高认识，严格把关。

弃渣场对下游及周边公共设施、基础设施、工业企业、居民点 等 是否构成重大影响 ，应提供论证资料及结论，无依据的评价结论均不能成为支撑依据。

3.3.3 措施进度安排审核点

水土保持措施要起到及时、有效的防治水土流失作用，进度安排至关重要， 必须确保各项防治措施在最关键、最有效的时机实施 。应依据水土流失预测章节的成果，将每个区段的三大措施，分别落实在对应季度（月）表中，使后续设计单位、施工单位查阅该表就可了解和掌握水土保持工程施工时间要求。这是落实水土保持法“同时施工”规定的具体检验内容。

许多方案编制单位仍以过去简单、笼统的水土保持措施进度安排双线横道图为成果，殊不知它已不满足2018年修订后的国标要求，县级审查审批人员应做认真审核。

3.4 水土保持监测要起到防控水土流失的实质性作用

生产建设项目水土保持 监测的目的 是为了及时、准确的掌握施工各阶段、各区段的水土流失状况， 指导建设单位和施工单位 及时改进施工，落实水土保持措施，有效防止水土流失，及时恢复生态。监测的目的并不是为了监测一个不够科学、准确的水土流失量，在项目完工时为水土保持验收凑个数据，完事大吉，那就失去了水土保持监测的实质作用和意义。许多方案编制单位、监测单位仍沿用简单、摆样子的监测方式，随便找个场地，插几个测钎，抽空看一下现场，编出一个水土流失量，向建设单位报告一切正常，老总心安理得，施工单位依旧我行我素。

当被水土保持监督部门责令整改时，才惊讶的发现国家对生产建设项目的水土保持监管已经是“天地一体化”的模式，采用的是高分辨率卫星影像、无人机、信息系统、移动终端等先进的科技方法，对生产建设项目扰动地表、损坏植被、造成水土流失的情况，进行着动态监控，违规行为随时都会被发现，这与监测单位上报的“天下太平”大相径庭。因此，方案中的监测章节、监测单位的实施方案，均应与国家实施的监测方法相协调，水利部发布的《全国水土保持十四五实施方案》主要目标中明确指出，人为水土流失监管由重点监管向全面管控转变，水土保持监测由水土流失面积强度监测向注重管理需求的全面精准监测转变。

与此同时，为了全面、精准的监控生产建设项目水土流失状况，水利部印发的《关于进一步加强生产建设项目水土保持监测工作的通知》，明确要求监测单位依据扰动土地情况、水土流失状况、防治成效及水土流失危害等监测结果，对生产建设项目水土流失防治情况进行评价，在监测季报和总结报告中明确 “绿黄红” 三色评价 结论，并规定了用量化指标分析计算三色评价结论。因此，监测内容、方法、频次等还应与三色评价相协调，使每一个生产建设项目的水土保持监测真正 成为管理、监督的一线耳目 ，做到及时、准确、可信。

水土保持监测章节未达到上述规定和要求的，方案审查专家及审批部门不应同意通过。

3.5 水土保持管理更加注重承诺信用新机制下的可行管用措施

以往的水土保持方案第八章水土保持管理，许多人都认为无关紧要，找个模版拷贝就可以了。随着国家放管服体制、机制改革的不断深化，未来会有越来越多的项目实施承诺制，即使是审批制的项目，水土保持方案（包括 水土保持管理）均是项目法人向国家作出的郑重承诺 ，因此这一章节的内容就变得越来越重要。报告中提出的水土保持管理部门及职责，水土保持相关制度的建立，水土保持建设合同管理，水土保持监测组织实施，水土保持施工监理实施，水土保持自主检查、验收等内容、方式、成果等，一要根据项目法人机构设置、管理体制、人员构成等实际情况，具有完全的可行性；二要与水土流失防治法律责任、承诺、信用管理等新机制相协调，满足国家要求。该章节的内容应事先与项目法人讨论、商定，不能照搬照抄。

在工程建设过程中，如果没有按此实施， 项目法人就出现了违约、失信情形 ，有关行政和监管机构会将建设单位纳入水土保持重点关注名单甚至黑名单，由国家实施联合惩戒，这对项目法人甚至其上级主管单位会造成 严重后果 。

水土保持方案管理章节的内容不符合国家规定和要求，不具有可操作性的，水土保持方案不应通过评审。

3.6 水土保持方案其它重要资料与信息

其它与国家水土保持监管相适应的内容：一是水土流失防治责任范围，水土保持方案中应提供防治 责任范围的矢量数据 、图件，并录入全国水土保持监督管理信息系统，特别是主体工程地理坐标、弃渣场和取土取料场位置，如果标注不准确，项目实施过程中将造成被国家“天地一体化”监管判定为违规图斑的情况；二是 表土资源调查勘察点、厚度及分布图 ，以确保表土资源保护、利用的科学、可行性；三是 弃渣场两图一表 资料应齐全，数据应可靠，应有单独的资料附件，是水土保持方案审查审批的必备要件；四是水土保持 方案特性表 中的各项数据和信息，必须反复核对，这些数据将全部录入全国水土保持监督管理信息系统，成为信息化监管的重要依据和内容。

4 县级政务中心、受理窗口、审批局需全面提升能力与水平

各地在行政审批改革中普遍设立了统一的政务中心，由受理窗口统一接收申报材料，相对简单的项目，如申报水土保持方案报告表的项目直接由政务中心出许可文件。随着水利部将土石方挖填量低于5万方或征占地面积小于5公顷的项目，由原来编报水土保持方案报告书放宽为编报报告表，政务窗口审核、许可的项目规模增大了5倍，以及各类开发区统一报批方案后，入驻企业简化为申报方案报告表，政务窗口许可的事项也大量增加， 窗口的工作人员需全面提高掌握法律法规、技术标准的能力与水平 ，确保方案质量，不能留有严重水土流失危害隐患。

接收申报材料时， 窗口的形式检查 应根据审查审批所需必备信息和材料，进行材料是否齐全的检查，如弃渣场两图一表、表土调查与分布图、责任范围矢量数据等重要材料的形式审核（至于提供的资料是否达到技术标准规定要求，是否存在虚假情况，在审查审批时把关），以提高受理质量，为后续顺利开展审查审批奠定良好基础。

地方单独设立的行政审批局，也要按水土保持法律法规、技术标准的规定，从形式、内容等各方面，严格把关，充分发挥地方业务部门的技术优势和实践经验，共同做好行政审批、监督检查工作，努力实现中央提出的经济高质量发展、生态环境高水平保护的目标。