城市更新这一话题在规划界已经热议10年之久，专家们一致认为，增量扩张时代转向存量更新时代，我们应关注存量空间资源使用的基础性制度设计。土地用途管制制度应当是基础性制度之一。
笔者作为地方规划院的一线从业人员，“控规”在工作中的占比相当之高，从按部就班地“画规划”，到开始思考为什么、凭什么、效果如何；加之目睹地方城市更新项目和案例，笔者不禁产生疑问：“控规+规划许可”的土地用途管制方式可以支撑广泛的城市更新实践吗？存量土地（空间资源）的管制方式何去何从？什么样的土地管制制度，才能激发主体在资源再配置中的主观能动性，同时有助于社会公平？
文章首先论述了城市发展阶段转换带来的城市运营逻辑和土地管理逻辑转换。很多专家曾论述过这一问题，尤其是赵燕菁教授指出，增量扩张阶段，土地财政把大量未来收益流提前贴现到资本积累阶段，土地出让金可覆盖城市基础设施建设时，增量模式即可启动；但是存量发展阶段，城市的资本性支出逐渐减少，而运营性支出逐渐增加。因此城市发展收益来源需要“由租转税”，变一次性土地出让金为多次性不动产税，形成稳定现金流，从流转阶段征税转向持有阶段征税，以此鼓励更充分更积极的流转交易。原先是将土地交给愿意支付最高租金的出价者，而现在是将土地资源的持有或使用权力赋予那些最珍惜它们并能创造出最大收益的人，存量发展才能真正启动。这实际上是城市更新得以大规模发生的前提条件，文章假定这一前提条件可行，因此联想到规划权或者管制权的逻辑也需要转变，从国有土地的市场化建设（管理土地利用），转变为控制引导土地利用的市场化变化（管理土地利用改变）（图1）。
▲ 图1 | 城市发展阶段与规划逻辑转变示意
法理上的土地管制的出发点，应该是在保护原权利人基础上，防止土地再开发引起的负外部性，以及引导空间资源更有效率地配置。那么现行的“控规+规划许可”，实际在为什么而管制？在中央政府“限制空间资源供给量”和地方政府通过用途和强度许可创设“土地发展权”的双重背景下，经济学家认为在我国现行土地制度下，政府供地类似于货币发行。这种逻辑将土地及其上的空间资源变为资本，确实弥补了推动城市化进程产生的巨大资金缺口，有其历史作用，但对空间资源供需关系回归均衡造成重重阻碍。
2019年发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，“在城镇开发边界内的建设，实行‘详细规划+规划许可’的管制方式”。这一表述延续了原先的“控规+规划许可”，但从实践经验来看，如果详细规划编制技术上没有革新，仍采用单一的固定的指标数值，这种管制方式不具有管理土地利用改变的能力。
目前依据国家层面的法律，土地权益人在改变土地利用方面的权能是被否定的，一旦涉及到存量空间的土地利用改变，需服从“储备—供应—使用—收回—储备”的强制性再集中规则，从某种程度上可以说这是政府对用途变更管制收取“租差”回馈。有学者警示，如此管制极易沦为一项财政工具而偏离其政策初衷。
在行使管制权的过程中，如何公平地配置土地发展权，实现“空间利益分配正义”是一个关键问题。目前我国的用途管制中，没有相应的明确的利益分配机制，背后依旧遵循“收取租金—投资建设”的增量阶段逻辑。
以微观经济学基本原理解释现行管制制度的效率和公平问题
土地能不能被看作一般商品，有很多争论，但争论主要集中在一级土地发展权。经济领域学者认为，土地资源（至少城镇开发边界范围内的空间资源）与一般商品并无明显区别，尤其是作为土地开发权利的容积率是一种准商品。因此我们把范围缩小到城镇开发边界内，把存量土地和空间资源看成一般商品，可以探讨管制行为的效率和公平问题。
根据福利经济学的一般分析框架，政府管制、税收和垄断等行为均会使供需曲线发生移动。空间资源数量在向左移动的过程中，造成损失逐渐扩大的同时，税收规模也在增加（可理解为楼面地价上涨），但税收收入将是一个先增后减的“拉弗曲线”，这也解释了土地财政不可能永远在增加（图2-图4）。
▲ 图2 | 管制和税收引起的供需变动
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图3 |
严格管制和税收规模增加引起的供需变动
当前，管制（建设用地供给数量控制）、税收（一次性收入的“土地财政”）和垄断（地方政府垄断土地一级市场）的组合行为，可以说必然带来社会整体福利的无谓损失。同时须指出，无效率的低产量相当于无效率的高价格，而这也引发公平问题（图5）。
管制产生的结果需要全社会共担，低收入者常常是受害者，形成一种纵向不平等。同时，管制引起土地非均衡发展，即“暴利—暴损困境”，目前对此缺乏统一的矫正和救济机制。那么应该是什么样的？土地利用产生负外部性时，社会成本高于私人成本，需要通过税收矫正将私人收益弥补社会损失；而土地利用产生正外部性时，例如公共产品供给，社会价值大于私人收益，社会价值曲线在需求曲线之上，应通过补贴矫正将社会收益弥补私人损失，实现外部性内部化，使资源配置向社会最适水平移动。此处的税收和补贴矫正，应当是非财政型的（图6、图7）。
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图6 |
负外部性土地利用的管制影响和矫正机制
▲ 图7 | 正外部性土地利用的管制影响和矫正机制
管制是为了实现公平且有效率的土地使用管理，包括矫正负外部性，激励正外部性，改善资源的流通性、所得的再分配，处理不完全竞争，实现高质量发展。管制作为一种公认的干预手段，是实践“有效市场+有为政府”，贡献中国智慧和中国方案的重要领域，“以市场调节为重点，以政府调节为关键”将成为未来两种资源配置方式的边界。
对城镇空间的用途管制发展趋势判断，学者们普遍认可应形成“底线约束+激励引导”并重的管制方式，那么哪些该约束，哪些该引导，也可以用微观经济学的蛛网模型解释。蛛网模型仍然是供需两条线，当其中一条的弹性发生一点点变化时，就会产生截然不同的结果。
该模型假定本周期的供给量由上一周期该产品的市场价格决定，本周期的需求量决定本周期价格，需求弹性更大时，价格和数量变动向均衡点收敛，市场机制会促使超额需求或超额供给的幅度不断减小直至均衡状态；需求弹性更小时，价格和数量变动的时间序列是发散的，供需将越来越偏离均衡。也就是说刚需需要干预，不能仅靠价格调节。如果把空间产品分为刚性和弹性，政府管制干预的重点应当是刚需产品，弹性需求产品无需过多干预，营造公平的环境即可。当然，哪些是刚需，随发展阶段而变化，可以进一步探讨（图8、图9）。
▲ 图8 | 收敛式蛛网
▲ 图9 | 发散式蛛网
存量用途管制制度的转型方向应当是允许市场力量发挥更大作用，将市场自我调节能力较强的空间产品让位于市场，同时政府有的放矢地对刚性需求空间产品进行管制和干预。对于刚性需求空间产品，例如城市公共空间、公共产品、保障型住房，可采取以个案式规划许可为基础，辅以程序限制和外部监督的管制方式。对于弹性需求空间产品，更适合将通则式分区管治模式作为制度转型方向，管制过程可包含谈判、激励、征税等在内的各种市场化手段。其中，并不是说政府管公平，市场管效率，两者是交织的，政府在维护公平的过程中可制定以市场化为手段的政策，目的是体现土地发展权“权利公平、机会公平、规则公平”（图10）。
▲ 图10 | 城镇空间用途管制的转型方向
文章的思考基础来源于在青岛市城市规划设计研究院的多年工作实践和观察，非常感谢工作单位给予笔者的宝贵机会、平台和经验。另一方面，文章的写作压力和动力，来源于拟定申请博士研究生所需的研究计划，在此特别感谢导师同济大学陈晨副教授的指导和建议。
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只看楼主 我来说两句 抢板凳看一下。。了解下这方面的内容
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