王世福、梁潇亓：半正式城市设计治理的中国实践

当前我国城市发展全面转向高品质发展目标，以盘活存量空间的城市更新结合城市治理精细化的新路径已经形成普遍的共识。有关治理的研究已拓展到各个行业以及行政过程，城市治理成为我国新时代国家治理的重要内容。现代城市规划始于公共管理，包含管控城市开发建设的政府实务行为；规划和治理两者之间最直接的连接是“空间治理”，而针对各类空间构成要素的治理行为被用来限定部门职责与职能分工 ^[1] （孙施文，2020）。城市设计作为城市规划与建筑设计的理念与方法桥梁，其设计城市空间的具体技术行为是一种积极的干预，其具体的执行也应该成为实现城市空间精细化治理的有效手段。随着治理研究的拓展，近年来城市设计领域也出现了显著的治理转向，英国城市设计学者马修·卡莫纳（Matthew Carmona，2016）将城市治理理念引入城市设计领域，提出“设计治理（Design Governance）”的创新学术概念，并以英国建筑与建成环境委员会（ Commission for Architecture and Built Environment，CABE）的实践为例进行理论研究。目前， 国内外学者对设计治理的理论研究与相关实践讨论也渐渐广泛深入。 本文在对设计治理概念及其理论框架进行系统研究的基础上，进一步思考“半正式”设计治理的内涵，将英国 CABE 实证研究与中国的设计治理实践进行对比分析，试图认识和解释设计治理理论在中国的适用性，以启发更多中国本土城市设计理论思考和实践创新。

2016年，马修·卡莫纳（Matthew Carmona）在城市设计与公共政策关系研究的基础上，将治理理念、城市治理理论引入城市设计领域，实证1999年至2010年英国建筑与建成环境委员会（CABE）的相关案例，首次提出了“设计治理”的概念，并建议将其作为城市设计学科的子领域进一步研究。随后，英美城市设计权威学者约翰·庞特（John Punter）、乔纳森·巴内特（Jonathan Barnett）等人对此表示认同并倡议学界对该议题进行共同研究。2019年，联合国人居署委托马修·卡莫纳教授对欧盟范围内的设计治理情况开展研究。由此可见，该研究方向的起步已得到了相当普遍的认可，理论研究与案例实证的进一步成果有望成为国际共识。我国从2018年起，部分城市设计领域专家学者开始关注并对卡莫纳提出的设计治理理论进行引介研究（唐燕，杨震，祝贺，2018），也有部分学者将“设计治理（Design Governance）”理解为“城市设计治理（Urban Design Governance）”；国内公共管理学、创意设计学等领域的部分学者也开始探讨“设计治理”这一学术议题（杨志，蔡志鸿，郭书，2020；秦红岭，2020；赵绍印，2020）。可见，“设计治理”作为公共管理学、政治学与城市设计的交叉创新学术概念，国内外的研究已处于相当共识的起步拓展阶段。

1.2.1 设计治理的概念与目的

卡莫纳将设计治理的概念定义为“为了使设计过程与结果更符合公众利益，在建成环境设计方法和过程中介入的国家认可的干预过程”（The process of state-sanctioned intervention in the means and processes of designing the built environment in order to shape both processes and outcomes in a defined public interest） ^[2] 。该理念主张以政府为核心，建立专家、投资者、市民等多元主体共同构成的行动与决策体系，通过正式与非正式的治理工具来优化城市设计运作过程（祝贺，唐燕，2018），其本质上探讨的是国家干预城市设计的基本原理，所有形式的设计治理本质上都是政治性的，是对“良好”设计本质进行判断的政治过程的一部分 ^[3] 。国家机构和社会一直在尝试干预设计和塑造建成环境以实现一系列公共利益、功能用途、经济增长、社会包容、遗产保护、环境保护、美学控制等方面的动机，卡莫纳认为 设计治理的目的不仅仅是为了实现“更好的设计”和“更好的场所品质”，还包括“更好的治理过程” ^[3] 。

1.2.2 设计治理的工具箱 

公共政策研究领域中的政府工具是指决策者所采用的各种工具、方法和行动，以指导环境和组织行动者来实现他们所期望的特定政策结果。20世纪90年代以来，新自由主义思潮带来了政府可用工具的激增，欧洲国家用于解决公共政策问题的工具或手段迅速扩散，部分欧洲学者运用类型学的方法对现有政府工具进行研究与分类（Christopher Hood，1983；McDonnell & Elmore，1987；Schneider & Ingram，1990；Evert Vedung，1998；Lester Salamon，2000；Lascoumes & Le Gales，2007；Vabo，2009）。舒斯特（Schuster，1997）提出可代表“政府城市设计政策实施”的五类工具，即经营、监管、激励、建立、信息。在此基础上，卡莫纳思考基于工具的方法如何与设计治理产生关联？他对设计治理“工具”进行了类型学探索，以工具类型来帮助分析和理解设计治理 ^[4] 。首先，他将设计治理工具分为正式与非正式两类，正式设计治理工具代表了政府公共部门参与城市设计过程中应用的方法，具有明确的国家权力和法律效应，中央政府通常会授权地方政府负责履行其使用职能；非正式设计治理工具代表了除政府和民众之外的第三方机构“间接”参与城市设计过程中应用的方法，介于“传统的”设计管理和“私人的”公司管理之间，没有受到法律法规保障与约束 ^[5] 。其次，以干预程度大小再分别对正式和非正式工具进行分类。正式设计治理工具分为“引导、激励和控制”三大类12项具体工具，其中引导类工具包括设计标准、设计准则、设计政策、设计框架4项，激励类工具包括补贴、直接投资、过程管理3项，控制类工具包括奖励、开发贡献、采用、开发许可、批准5项；这个正式工具框架有助于理解城市设计在公共部门中发挥作用的方式 ^[6] ；非正式工具分为“证据、知识、促进、评价、辅助”五大类15项具体工具（表1），是根据建筑与建成环境委员会（CABE）1999—2010年的设计治理实践归纳总结而来。 设计治理工具在一定程度上贯穿了城市设计运作的全过程，但每一项工具只有在特定环节或者运作的某一阶段才可能发挥应有功效 ^[7] 。

表1 非正式设计治理工具及其性质    

资料来源：根据（英）马修·卡莫纳等《城市设计治理：英国建筑与建成环境委员会（CABE）的实践》[8] 整理而成

根据设计治理工具属性的启发，笔者尝试按治理主体的性质在正式、非正式之间建立“半正式”治理模式的认识（表2）。传统的正式设计治理是以国家政府部门为主体，运用法律法规、技术标准、公共政策等正式政府工具对城市物质环境进行规划设计干预，从而使设计过程和结果更符合公共利益，是一种依托政府权力的“硬性”治理方式。非正式设计治理相对正式设计治理而言，是与国家主导下的正式设计治理规则不完全一致的治理形态，但也不同于完全自下而上的社会群体自组织治理，是在多主体治理网络中以非政府组织、公民组织等非政府机构（不属于国家政府机构、也未得到国家批准或承认的）作为主导者，利用如同行、同业或其他非正式治理资源和非正式工具，在建成环境设计和实施过程中介入的“柔性”治理方式。

表2 正式、半正式、非正式设计治理模式对比分析

20世纪90年代末，英国经历了15年“新自由主义”政策驱动下的经济高速发展时期。1997年新工党执政后大力推进“治理现代化”，政府人员需要与不同主体（包括行业专家、工商界人士、市民等）按照新的法律原则（相互尊重、决策透明、回应多元利益诉求）进行合作，丰富并延展了政府的治理渠道和治理工具。中央政府采用非政府部门公共机构（NDPB：Non-Departmental Public Body） 辅助国家治理。NDPB 是根据国家特定法令成立，独立于政府外行驶特定管理职能和履行特定法律义务的“半官方机构”，它不是政府部门的组成部分，但却行使政府部门的职权，其部长最终还是要向英国国会负责，也被称为“国家二级代理人”。近年来，英国中央政府支持并领导的 NDPB 机构约有408个，极大程度上辅助了中央政府对特定领域的治理 ^[9] 。1999—2010年期间是建筑和建成环境委员会（CABE），其关注建成环境领域的设计质量问题，包括城市设计、建筑设计、景观设计等方面，由英国社区和地方政府部（Department for Communities and Local Government，DCLG）支持 ^[10] 。当前城市规划设计领域的国家代理人是设计理事会（The Design Council），转向更广泛的设计领域，包括工业产品等。

在城市更新和城市设计方面，英国中央政府出台一系列城市政策作为正式设计治理手段，引导城市建设与促进设计质量，包括中央政府发布的内城复兴、城市复兴政策、城市发展计划等综合性城市政策，国家规划主管部门定期发布的《国家规划政策框架》，以及国家各部门发布的相关政策文件、实践导引、行动计划等；其中，2019年最新版的《国家规划政策框架》强调了设计治理的理念，提出更多的设计程序建议和对所有开发建设活动进行设计质量提升的政策引导。城市更新领域的国家代理人是英格兰家园（Home England），其主要职能是为公共和私营部门提供土地、提供一系列投资产品来促进各方参与城市更新、扶持小型更新组织和跨界新力量、鼓励更好的设计和更高质量的住房、提供专业支撑、高效交付各类住房所有权产品，提供标准化服务。

可见， 非政府部门公共机构的建立以及非正式治理工具的应用，构成了对正式设计治理的制度与手段补充，成为英国半正式设计治理实践的特点。

卡莫纳等学者总结了建筑与建成环境委员会（CABE）1999—2010年期间辅助英国中央政府推动更好设计质量的半正式设计治理实践。CABE 是接受英国中央政府部门资金资助而成立的非政府部门公共组织，其在 1999年新工党执政时期由皇家美术委员会（RFAC）进行制度转型而来，运行11年后，于2010年关闭并将部分核心职能转入作为慈善机构的设计理事会。CABE 依托政府领导和高知名度的行业专家，建立多方讨论与合作的平台，其主要开展设计咨询、设计审查、设计案例总结、设计实践指南、与政策相捆绑的城市设计研究、将设计信息传递给专业人员、发起提高设计质量的活动等一系列促进城市设计治理的工作。CABE 依靠中央政府部门提供资金开展工作，其会根据政府部门的需求以安排其事项。虽然 CABE 希望不受部长们的影响并能独立发起提议和开展活动，但实际上政府部门必须根据当时公共资助机构的标准制定一系列绩效考核指标来监督 CABE 的工作，这大大影响了 CABE 的独立性及其活动质量。在区域层面，CABE 代表中央政府对英格兰9个地区的区域性建筑和建成环境中心直接进行资金扶持，开展设计审查和设计建议等核心服务。在 CABE 被裁撤并入设计理事会后，仍有8个区域中心保留下来并自发成立新的“设计网络（Design Network）”机构用以共享研究成果、联合成员机构参与国家政策制定咨询 ^[10] 。在地方层面，地方企业合作网络（Local Enterprise Partnership Network）作为半正式机构联合多方主体（包括政府、咨询方、企业、学术界、智库以及其他参与方）对英国38个地方企业合作组织（Local Enterprise Partnership）进行评估与审查，并搭建相互作用桥梁， 推动中央政策在地方层面的落实，并为其组织成员提供专业咨询、技术支持、资金支持、扩大合作等服务 ^[8] 。

近年来，我国城市层面出现新兴的半正式设计治理公共组织，例如城市更新行业协会、城市设计促进组织等非营利性公共组织。一般由特定政府主管部门支持，并与各级科学技术协会保持紧密联系，参与制定行业标准、促进行业交流合作等。以广州市城市更新协会为例，是以广州市住房和城乡建设局为指导单位，由珠江实业集团、广州市城市更新规划研究院等 16家企业共同发起并吸纳超过200余家企业会员，下设专家委员会，按规定承接政府职能转移、委托以及购买服务等事项，协助和参与城市更新相关法律法规、政策、行业标准的研究制定；举办或承办广州市城市更新活动宣传、项目推荐会、成果展示会、招商会、专题讲座及论坛、培训会等，分享更新改造优秀实践案例。

半正式的城市设计促进组织是近年来新兴出现的由政府发起并资助，但相对独立运作的公共机构，通过设计交流、竞赛、课题研究、宣传推广等多种手段辅助政府开展面向全社会的城市设计活动，以及服务于城市设计相关的产业发展，促进城市空间环境设计质量的全面提升和创意设计行业的发展；这类组织能更加深度和全流程参与城市设计运作过程，吸纳更多设计治理主体，资源整合能力更强。以深圳城市设计促进中心为例，是由深圳市规划和自然资源局发起，整合深圳市城市雕塑领导小组办公室演化而来的深圳雕塑院和深圳市公共艺术中心、深圳建筑和城市双年展组委会两所单位而成立；承担与设计有关的制度、政策、技术标准的创新研究、宣传培训、组织实施工作，负责相关设计研发机构及行业的协调联合、资源技术共享，以及促进创新技术成果的设计实践和产业应用，负责建立与运作深圳设计服务网络平台、设计创新扶持奖励基金、设计创新奖项，承担打造城市设计精品项目所需要的相关设计咨询、协调与服务工作，负责规划及设计的展览展示、档案收藏、交流培训活动，服务社会与公众，普及城市系统设计理念及知识，提升城市设计品位。

“北上广深”等中国一线城市涌现出地区设计联盟、地区总设计师制度、街区责任规划师制度、社区规划师制度等服务相应具体地区的半正式设计治理实践探索。

3.2.1 地区设计联盟

地区设计联盟是近年我国新兴出现的由区级政府部门统筹，联合几个街道办共同推动地区发展的公共组织，组织成员以街道政府和规划设计单位、责任规划师为主，引进相关城市更新开发企业形成设计联盟，但新的联盟关系是在原本甲乙双方商业关系的基础上形成的，这类组织能够深度参与街道层面的设计治理，善于吸纳社区居民，但其资源调配能力需要依赖于地方政府。例如：北方设计联盟、北京五道口街区规划与城市更新设计联盟、北京“泛学院路”街区规划与城市更新设计联盟等。北京五道口街区规划与城市更新设计联盟是由北京市规划和自然资源委员会海淀分局、东升镇、中关村街道、清华园街道与学院路街道办事处组织成立的，聘任专职责任规划师，联合规划设计单位与相关企业，共同致力五道口更新改造工程，对五道口的交通、业态、公共空间、绿化等诸多方面进行针对性改造升级。

3.2.2 地区总设计师制度

地区总设计师团队是近年来我国广深地区新兴出现的由区级政府主管部门聘请的半正式设计治理组织，由区级政府主管部门授予部分权力，如规划建议权、方案审查权等权力，但仍缺乏地方行政立法的部门授权。总师团队一般是由1—2位领衔设计师带领的集合各专业技术人员的团队。这类组织开展的部分工作原本就是政府采购企业提供规划设计服务的一部分，其按合同承接政府职能转移、委托以及购买服务等事项，为政府提供规划决策咨询、设计技术咨询、设计方案审查等服务。例如：广州国际金融城顾问总师团队（2012 年至今）是我国首个总师制实践案例，为了高质量高效率推进城市建设与城市设计实施，该地区率先开展“重点地区总设计师”咨询服务项目，聘用何镜堂院士及其团队为总师团队，从地区城市设计方案编制、控规优化调整、施工建设等各个环节提供设计咨询和设计审查服务 ^[11] 。广州琶洲西区电商总部地区城市总设计师团队（2014年至今）以城市设计导则为基础促进建筑单体设计的精细化动态弹性管理、促进多方协调的项目工程实施管理，全程参与土地出让后的“方案咨询、报批、深化实施核实”环节，快速高品质推进片区建设 ^[12] 。广州传统城市轴线历史城区总设计师团队（2017年至今）是我国首个尝试历史城区总设计师制度实践的案例，以城市设计纲要和保护规划为统领，伴随服务广州传统中轴线历史文化街区改造、统筹地区更新建设活动、制定分期联动实施计划并参与协作设计。目前，以广深为主的粤港澳大湾区城市正在开展重点地区总设计师制度的散点式实践探索（表3），与此同时深圳市计划将在18个重点发展片区推行地区总设计师制度。

3.2.3 责任规划师制度

近年来，我国部分城市探索责任规划师制度，其中包括以北京为代表探索街区责任规划师制度、以上海为代表探索社区规划师制度、以成都为代表探索乡村规划师制度。街区责任规划师是由区级政府聘任的专业规划师（团队），每个责任规划师（团队）按属地划分形成一对一的长期跟踪服务关系，负责将规划编制和维护的工作落实到更具体的规划编制团队或个人，推动公众参与、定期维护指导规划实施。厦门市从 2009年最早正式发文建立责任规划师制度，通过划分相对完整的规划管理单元安排相对稳定的责任规划师及团队长期跟踪控规或专项规划。北京市责任规划师制度起源于2012年北京市规划设计研究院的规划师们与朝阳门街道合作的历史文化街区保护工作，规划师们承担起部分规划实施的责任，动员街区居民等各方力量参与到街区的公共空间提升、市政设施问题解决、历史建筑保护利用等行动。截至目前，北京全市已有15个城区及亦庄开发区完成了责任规划师聘任，共签约了301个责任规划师团队，覆盖了318个街道、乡镇和片区，覆盖率达到95%以上 ^[13] 。社区规划师是由区政府或区规划管理部门、街道自发选择和聘任的，受聘规划师主要来自高等院校和规划设计单位的规划专业技术人员，也有来自政府规划管理部门选派的公务人员，“一对一”指导社区的规划建设工作。2012—2018年间，上海社区出现居民自发形成的“自下而上”社区治理探索，2018年后，上海市规划管理部门为推进“15分钟社区生活圈”建设，开始探索社区规划师制度并完善相关实施机制，目前上海已有6个区落实社区规划师制度。

深圳市早在2012年初对30个社区进行社区规划师一对一入驻，由处级干部挂职担任社区规划师，并建立了首问负责制进行定期考核，考核结果作为干部职务晋升的重要依据，有效提升社区的规划技术服务水平和规划宣传，但仍缺乏对本地规划编制和实施过程的公众参与。

表3 粤港澳大湾区正在开展“地区总设计师制度”实践的概况

注：“1+N”模式指 1 位领衔总设计师和 N 个专业技术团队，“2+N”模式指 2 位领衔总设计师和 N 个专业技术团队。

资料来源：作者自绘

国家政治体制与社会发育程度直接影响了“半正式”治理组织的形成及其参与治理的积极性和自治能力。中英两国的法律体系与国家政治体制不同，中央与地方的关系也存在不同的动态变化，总体上英国强调政府分权和社会扩权并举，公民社会萌芽早且发展较为成熟，形成相对独立于中央权力系统的民间社会，各种多元主体的谈判协商机制建立在充分发育的市场化基础之上。中国强调以政府为核心的“国家治理”和多元主体共同参与的“社会治理”并行，政府强势主导的同时也日益注重向社会赋权，但社会主体的自组织能力相对较弱，协商共治的市场化基础也不够，城市化进程中，户籍制度也限制了广大进城务工农民的城市公民权，一定程度束缚了城市中公民社会的形成与发展 ^[14] 。

但是，改革开放以来的中国快速城市化，特别是城市开发中市场机制的运行，却在政府与市场关系方面出现了设计治理目标的相似性。中国经历了市场主导的大规模房地产投资开发阶段，并已经开始出现增量放缓和存量更新并重的阶段，城市开发控制过程中的多元利益主体冲突和协作问题日益形成治理的挑战。国家要求的高质量发展目前也逼迫城市发展观念转型，政府开始探索社会力量介入治理过程。同样，英国城市建设发展也经历过政府主导的扩建新城和改建旧城、政企合作开发等时期，1995—2010年期间英国探索整合各类城市政策及资源，各类非政府公共组织深度参与城市建设，地方政府和社区主导城市局部地区更新改造等，倡导设计治理的目标具有显著的相似性。

英国城市设计治理实践与我国近年来新兴出现的城市具体地区实施层面“半正式”设计治理实践在治理理念、治理主体、治理活动、治理空间范围、治理工具等方面既有差异也存在相似（表4）。从半正式设计治理主体来看，英国的半正式设计治理组织的政府赋权更加明确，市场协调能力、专业技术能力和自组织能力较强；中国的半正式设计治理组织则较多地面向具体需求而设，专业力量调动较好但综合组织能力则较弱。英国的半正式设计治理主体主要包括非政府部门公共机构、国有企业主体和市场化主体三类并分布于“国家—区域—城市”三个层级，英国政府向各类各级半正式设计治理主体分权和转移部分政府职能。半正式国有企业主体主要由地方政府占股成立城市更新公司并开展城市更新开发活动，包括产权收拢、土地重划、规划设计、开发建设、销售出租、策划运营等全流程参与，以及不同程度参与政策制定和规划；半正式市场化主体是以政府聘用行业协会、非公共组织、私人咨询公司、设计公司等形式，开展诸如设计审查等辅助政府管理的活动，例如新伦敦建筑组织、场所联盟组织等。中国的半正式设计治理目前多指向专业技术需求强但政府专业力量偏弱的领域，较多地依赖于技术专家、地方规划设计院等国有企事业单位，国家、区域层面暂无诸如英国CABE 这类专业性的非政府部门公共机构出现，城市层面仅有半正式的行业协会、城市设计促进组织等非营利性公共组织，但部分城市的重点地区、街区、社区层面已经开始探索正式机构的分权与政府寻求外部技术力量弥补技术短板的政府职能转型，如地区设计联盟、地区总设计师、街区责任规划师、社区规划师等非政府部门公共组织的半正式设计治理实践。可见，中国当前仍然缺乏制度赋权清晰的半正式城市设计治理体系，专业技术力量虽然积极介入了设计治理实践，但仍然缺乏法定地位和权责，也没有明确的行动纲领和实施保障。

表4 中英两国“半正式”城市设计治理实践对比

资料来源：作者自绘

从设计治理的活动类型来看，英国各级半正式设计治理机构具有较高自主性，充分发挥其专业优势并将专业知识融入多元设计治理活动作为日常工作。中国虽也采取政府主导、专家领衔方式，在地伴随的顾问、指导或组织责任也逐渐加强，但是相关利益协调的机制以及行政许可的程序，仍然未成为设计治理的制度性结果。相对而言，活动类型主要指向设计方案相关的设计审查与公共参与。

从设计治理的工具运用来看，英国半正式设计治理主体对治理工具的选择较为多元，其可使用的设计治理工具箱就包含12项正式工具和15项非正式工具，同时其对工具的操作能力较强，可以较为自如地在设计治理的不同阶段选择恰当的工具 ^[10] ；而中国目前的实践大致常用正式工具中的设计准则、直接投资、过程管理、采用、规划许可等，非正式工具中的设计审查、设计竞赛、教育培训等，正式的激励工具与非正式的证据、知识等工具运用相对较少。

参考文献 （上滑查看全部）

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