耕地“进出平衡”政策全解

耕地保护历来受到党中央的高度重视， 1986 年 3 月，中共中央   国务院印发《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发〔 1986 〕 7 号，简称中发 7 号文）第一次正式将耕地保护作为我国的基本国策。 1997 年 4 月，中共中央   国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔 1997 〕 11 号，简称中发 11 号文）进一步加大耕地保护力度，明确保护耕地就是保护我们的生命线，并建立起以耕地总量动态平衡和土地用途管制制度为核心的土地管理制度体系。 2017 年，中共中央   国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔 2017 〕 4 号，简称中发 4 号文）再次明确耕地保护的重要性，建立数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局。 2021 年新修订的《土地管理法实施条例》进一步落实加强耕地保护、改进占补平衡、制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等国家战略决策。从第一次正式将耕地保护列为我国的基本国策，到明确耕地保护是我们的生命线，再到建立耕地保护新格局，国家为耕地保护工作作出了许多努力，才使得如今粮食安全有保障，生态环境得以改善，社会经济稳定发展。

当前，国家已经制定了一系列关于耕地保护的政策条例，如实行占用耕地补偿制度、永久基本农田保护制度等，推进土地开发、复垦、整理，严格控制耕地“非农化”等工作，有效地缓解了耕地供需不匹配和耕地保护压力较大等问题。但在严格的耕地保护制度下，仍有一些地方改变耕地用途，破坏耕地耕作层，违法违规建设占用耕地，致使耕地数量不增反减。《第三次全国国土调查主要数据公报》（ “ 三调 ” ）显示，我国共有耕地 19.17 亿亩，不断逼近 18 亿亩耕地红线，相比之前的 “ 二调 ” ， 10 年间耕地减少了 1.13 亿亩。

为此， 2020 年 9 月和 11 月，国务院办公厅陆续印发了《关于坚决制止更“非农化”行为的通知》（国办发明电〔 2020 〕 24 号）和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔 2020 〕 44 号）； 2021 年中央农村工作会议上，习近平总书记进一步强调：“ 18 亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”； 2021 年 11 月自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合发布了《关于开展 2021 年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》和《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔 2021 〕 166 号），提出耕地“进出平衡”，要求严格落实耕地用途管制。耕地“进出平衡”作为当前新出台的一项耕地保护政策，是对植树造绿、挖湖造景、农业结构调整占用耕地的补救措施，也是防止耕地减少的创新之举。自然资发〔 2021 〕 166 号文中， 要求对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出”平衡，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等情形外，应当通过统筹林地、草   地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式补足同等数量、质量的耕地，严肃处置违法违规占用耕地问题，加强对耕地的保护，以确保长期稳定利用的耕地不再减少。

落实“进出平衡”工作重点