存量时代：现行“详细规划 规划许可”的管制方式是否还适应？

  1 前言

从增量扩张时代转向存量更新时代，是一种城市内部供给改革制度建构的过程，城市发展的核心资源从新增建设用地转向存量土地及存量空间，更应关注的是存量空间资源使用的基础性制度设计。我国大量存量更新研究从经济学角度出发，产权理论、交易成本理论、租差理论是较为主流的分析角度，落脚点在于激发主体在资源再配置中的主观能动性，但现有土地用途管制制度难以支撑更新实践。

在由土地用途管制向国土空间用途管制转型的背景下，土地管理领域的学者们重点探讨对生态空间或全域国土空间的统一管制，较为忽视对建设用地内部用途管制的研究。对城镇空间的用途管制发展趋势进行判断，学者们普遍认可应形成“底线约束+激励引导”并重的管制方式，“底线约束”主要强调刚性要素应予以严格管控，“激励引导”包括提高灵活性、增强混合性、尊重市场机制、加强公众参与、简化程序等方面，多集中在具体城市具体问题的政策供给，对其背后的理论、逻辑和未来转型方向缺乏探讨。

从实践看，土地市场可能是各个国家和地区管制最多的一个市场，实施土地用途管制是世界通行的做法。土地管理学界和经济学界对土地资源的商品属性有争论，但就存量空间资源来说，争论的矛盾较少，是可以先行探讨达成一致的领域。同时，即使是自由主义经济学家①也无法否认土地管制存在的合理性，管制的出发点是使群体生活中人们互相造成损害的“净值”最小，是为了克服市场失灵，而不是为了超越市场配置。本文试图首先在存量空间范围内探讨我国现行土地用途管制的本质和问题，将对城镇开发边界内的土地及附着空间产品的管制称之为存量空间用途管制，采用微观经济学基本原理解释现行管制制度在存量发展阶段的不适应性，并就制度转型的目标、适用框架与转型方向提出思路。

① 被誉为“经济自由主义之父”的哈耶克曾说过：“在一个自由市场经济体，政府最核心的一个作用就是规制土地(regulate land)。”

2 城市发展阶段与规划逻辑转变

随着城市发展阶段的转变，规划逻辑也应随之转变，规划权与管制权息息相关，即管制制度需主动适应城市发展阶段。诺贝尔经济学奖获得者D.C.诺斯等认为，国家作为“经济人”提供服务有两个基本目的：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则(即在要素和产品市场上界定所有制结构)，使“统治者的租金最大化”；二是在第一目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使“国家税收增加”。实际上这也可以用以解释我国两个城市发展阶段转型的必经之路。第一阶段即增量扩张阶段，地方政府在“委托-代理”结构下以统治者的身份攫取土地发展权公共领域中的垄断租金，用以完成城市基础设施建设的原始积累；第二阶段即存量更新阶段，生态文明背景下中央政府严控建设用地扩张，土地财政不可持续已达成共识，内在响应逻辑是城市发展收益来源需由“租”转“税”，如此便要求土地资源的有效和公平配置，界定一套使社会产出最大化且完全有效率的产权以推动经济增长。第一阶段由于土地财政把未来大量收益流提前贴现到资本积累阶段，在融资收入(土地出让金)可覆盖当前资本性支出(城市基础设施建设)时，增量扩张的发展模式即可启动；第二阶段城市的资本性支出减少而运营性支出增加，资产创造的真实收益要能覆盖运营性支出，存量发展才能真正启动，因此需要变一次性土地出让金为多次性不动产税，形成稳定税源(现金流)以替代土地出让金，从在流转阶段征税转向持有阶段征税，以此鼓励更充分更积极的流转交易，将土地资源的使用权赋予那些最珍惜它们并能创造出最大收益的人(图1)。

从增量规划向存量规划转型，城镇开发边界内用途管制的依据——直接面向开发控制的详细规划，其规划目的也将发生重大调整，从国有土地的市场化建设(管理土地利用)，转变为控制引导土地利用的市场化变化(管理土地利用改变)，出发点应是在保护原权利人基础上防止土地再开发引起的负外部性，以及引导空间资源更有效率地配置，价值取向从绝对的效率优先转向公平与效率兼顾。有学者认为美国区划法(zoning)与我国控规的重大区别在于产权私有化和规划条件制定的先后顺序，因此存量控规才更接近zoning。土地用途、开发强度是存量规划的核心内容，是获取空间增值收益的主要途径，不是一经确定就不得改变，有了好的规则，城市会根据市场将自己调整到最优，因此当前亟需进行适应空间要素再配置的“规则”设计。

3 现行城镇空间用途管制的本质与问题

3.1 增量时代城镇空间用途管制的本质

增量扩张时代，我国城镇开发边界内实行“控规+规划许可”的管制方式。控制性详细规划中各项指标的确定，事实上是政府动用了公共部门的规划权而赋予土地使用者发展权。控制性详细规划学习了美国的传统区划方法，划定土地用途并确定相应的开发强度和物质形态。但相较而言，我国的管制更精确和单一，其出发点并非仅为避免土地利用的外部性导致的市场失灵，而是在中央政府“限制空间资源供给量”和地方政府通过用途和强度许可创设“土地发展权”的双重背景下，收取垄断租金，并用以投资初始城市建设。经济学家认为在我国现行土地制度下，政府供地类似于货币发行。这种逻辑将土地及其上的空间资源变为资本，确实弥补了推动城市化进程所需的巨大资金缺口，有其历史作用，但也对空间资源供需关系回归均衡造成重重阻碍。

3.2 存量时代现行管制制度的问题

3.2.1 严格单一的管制不适应当前发展阶段

2019年发布的《中共中央国务院关于建立国

土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出，“在城镇开发边界内的建设，实行‘详细规划+规划许可’的管制方式”。这一表述实际上延续了原先的“控规+规划许可”，但以目前的实践经验来看，如果详细规划编制技术上没有革新，仍采用单一的固定的指标数值，这种管制方式不具有管理土地利用改变的能力。已有大量学者讨论控规屡屡修编、实施遭遇困难等问题，究其原因是用途管制方式已不适应当前发展阶段的需要。

3.2.2 “再集中”规则使管制偏离初衷

目前依据国家层面的法律，土地权益人在改变土地利用方面的权能是被否定的，一旦涉及到存量空间的土地利用改变，需服从“储备—供应—使用—收回—储备”的强制性再集中规则②，而这一规则有强制征收、泛化公共利益、缺乏法理基础之嫌。若后续以协议方式向原产权人再次出让，从某种程度上可以说是政府对用途变更管制收取“租差”回馈。有学者警示，如此管制极易沦为一项财政工具而偏离其政策初衷。

 ② 城市更新工作推进较为领先的城市，大多将再集中规则进行常态化的弹性执行，形成各种地方性、阶段性的政策。

3.2.3 缺乏利益分配的管制，难以实现高质量发展

在行使管制权的过程中，如何公平地配置土地发展权，实现“空间利益分配正义”是一个关键问题。目前我国的用途管制中，只有数量控制和空间布局，没有相应的利益分配机制③。若将现有产权地块规划为公共物品，上述“再集中”规则将因为“无利可共享”而难以推进。目前一些城市的存量更新实践中，为解决公共物品短缺，一般将片区整体收储改造，由国有平台公司进行公共品建设，之后从再次供应的土地出让金中截留这部分成本，依旧遵循“收取租金—投资建设”的增量阶段逻辑。如此没有补偿激励等利益分配制度，将难以实现高质量发展。

③ 目前我国的土地发展权利益分配实践主要集中在区域层面的土地指标转移领域，典型的实践案例有建设用地指标跨省转移、耕地补偿和生态补偿、城乡土地地票交易等，而城镇开发边界内地块间的利益分配和补偿，基本没有明确界定权利。城市更新推进较为成功的城市，多采用“捆 绑出让、异地平衡”，或者“市地重划、片区统筹”等方式创新利益分配模式，但缺乏机制建设和法律基础，且行政壁垒制约了资源再配置的区位选择权利。

4 以微观经济学理论解释“现行管制制度的不适应性”

土地管理领域的学者一般认为，土地资源的高外部性、空间异质性、不可移转性、比较优势的差异性和多宜性决定了完全靠市场配置土地资源难以达到帕累托最优，但这些观点主要针对农地资源非农化。经济领域学者认为，土地资源(至少城镇开发边界范围内的空间资源)与一般商品并无明显区别，尤其是作为土地开发权利的容积率是一种准商品，因此可采用微观经济学基本理论和方法对城镇开发边界范围内的空间资源供需关系进行解释。

4.1 效率方面——组合行为带来社会整体福利损失

学者普遍认同，在资本主义市场经济下，土地管制基本上是“反效率”的，管制限制了土地使用的效率性与多样性。美国学者研究表明，美国的土地使用管制对自身土地价值有净损失作用，土地使用管制也是导致地价和房价上涨的重要原因。在后工业化时代需要城市发挥更高的集聚效应的时候，管制政策也造成了社会福利的净损失。

我国目前采取的是相较于资本主义国家更为严格的、行政指令性的管制，是否也引发了社会总体福利损失？根据福利经济学的一般分析框架，政府管制、税收和垄断等行为均会使供需曲线发生移动。我国建设用地的现行用途管制，其本质是管制(建设用地供给数量控制)、税收(一次性收入的“土地财政”)和垄断(地方政府垄断土地一级市场)的组合行为，根据微观经济学理论，必然带来社会整体福利的无谓损失。政府按指令性计划指标限制土地资源供应，又对建设用地收取一次性税收，双重影响下空间要素供给量由均衡数量Q 1移动至管制数量Q 2，造成一部分无谓损失的同时，收取一部分税收收入(图2)。当指标限制更为严格、税收规模增加(楼面地价上涨)时，空间要素供给量移动至严格管制数量Q3，造成的无谓损失呈几何倍数增加，而税收收入总量则呈现先升后降的“拉弗曲线”(图3)。同时，地方政府垄断土地一级市场供应，垄断的边际收益曲线位于需求曲线之下，垄断者生产的产量小于社会有效率的产量，无效率的低产量相当于无效率的高价格，因此实行“半饥饿”供应在造成无谓损失的同时也抬高了地价(图4)。根据这一分析框架，限制供应和垄断不仅造成越来越大的社会整体福利无谓损失，严格管制的同时几乎不可能保持土地出让金收入的增加，原有管制逻辑无论从政府角度还是社会角度而言，在效率方面都难以为继。

图2 管制和税收引起的供需变动

图3 严格管制和税收规模增加引起的供需变动

图4 垄断引起的无效率

4.2 公平方面——管制结果的纵向不平等与利益分配的横向不平等

一方面，管制对不同主体产生的影响是不同的，虽然一些管制出于让城市环境优美、宜居的愿望，但管制产生的结果需要全社会共担，例如上面提及的地价房价上升，低收入者常常是受害者，形成一种纵向不平等。管制的另一个重要方面是财富分配效应，管制引起土地非均衡发展，由此产生“暴利—暴损困境”(windfall-wipeout dilemma)引发的横向不平等，以及如何采取矫正和救济措施，亦可用微观经济学工具予以解释。

具有负外部性的土地利用，社会成本大于私人成本，因此社会成本曲线在供给曲线之上。如果私人无需承担外部成本，将生产符合私人收益的数量Q 市场，而政府从社会计划者的角度则希望将数量控制在需求曲线与社会成本曲线相交时的社会最优规模Q 最适。数量由Q 市场向Q 最适移动的过程中，社会损失将成倍减少，而私人利益也逐步减少，因此潜在的经济利益驱使土地使用人突破管制，一般而言管制将难以实施(图5)。具有正外部性的土地利用，例如公共产品供给，社会价值大于私人收益，因此社会价值曲线在需求曲线之上；如果私人仅基于个人需求，将生产符合私人收益的数量Q 市场，而政府希望将数量增加到社会价值曲线与供给曲线相交时的社会最优规模Q 最适，数量由Q 市场向Q 最适移动的过程中，社会收益将显著增加，而私人损失也逐步扩大，潜在的经济成本令土地使用人缺乏激励，同样难以实施(图6)。

图5 负外部性土地利用的管制影响和矫正机制

图6 正外部性土地利用的管制影响和矫正机制

真实世界中的制度是多样化的，包括以价格为核心的市场制、以命令和控制为核心的层级制、以合作为核心的网状制。从西方国家的经验来看，在处理存量土地利用的外部性方面，相比于以数量为基础的层级式干预方式，以价格为基础的市场制干预方式有效性更明显，即负外部性的开发通过税收矫正将私人收益弥补社会损失(图5)，正外部性的开发通过补贴矫正将社会收益弥补私人损失(图6)，实现外部性内部化，使资源配置向社会最适水平移动。

5 存量城镇空间用途管制的转型逻辑

5.1 管制的目标：“有效市场+有为政府”

在现代经济运行体制中，市场和政府是两种最基本的资源配置方式。根据我国政府与市场相结合的渐进式发展道路实践和“中国模式”理论创新，两者是有机统一的，不是相互否定的。“人民至上”的价值理念使两种作用统一服务于公平效率的目标，形成有效市场与有为政府的结合④，实现社会福利最大化与福利更公平的分配。

④ 党的十九届五中全会提出构建高水平社会主义市 场经济体制，推动有效市场和有为政府更好结 合。

管制是为了实现公平且有效率的土地使用管理，包括矫正负外部性，激励正外部性，改善资源的流通性、所得的再分配，处理不完全竞争，实现高质量发展。管制作为一种公认的干预手段，是实践“有效市场+有为政府”，贡献中国智慧和中国方案的重要领域。

我国学者对管制的出发点形成了基本共识，大致包括三个方面：一是避免土地使用的负外部性导致“市场失灵”的情况；二是出于城市整体环境宜居、公共产品提供等公共利益和社会福祉；三是基于保护城市风貌特色、保留空间基因等审美需求的“广义公共利益”。这三方面内容都离不开市场和政府两种资源配置方式，“以市场调节为重点，以政府调节为关键”将成为未来两种资源配置方式的边界。

5.2 市场与政府的分工——运用蛛网模型解释

两种资源配置方式的分工合作边界，可采用微观经济学中的蛛网模型予以解释。蛛网模型是20世纪30年代由荷兰经济学家J.丁伯根等提出的，其特点是将市场均衡理论与弹性理论结合，引入时间因素形成动态模型，适合于解释生产周期长、价格与产量周期性波动现象的过程和结果，而存量空间资源总体上具备这些特征。该模型假定本周期的供给量由上一周期该产品的市场价格决定，本周期的需求量决定本周期的价格，根据供需弹性关系构造出收敛式、发散式和封闭式三种模型(图7-图9)。供给弹性小于需求弹性时，价格和数量变动向均衡点收敛，市场机制会促使超额需求或超额供给的幅度不断减小直至均衡状态；供给弹性大于需求弹性时，价格和数量变动的时间序列是发散的，价格机制使得超额供给或超额需求越来越偏离均衡；供给弹性等于需求弹性时，价格和数量围绕均衡点以相同幅度波动，构成封闭式蛛网。这一模型和理论经常被用于解释常见的商品价格周期性波动，也被用于解释城市地价波动、住房调控、公共物品供给等。在存量空间资源领域，同样可二分法运用该模型解释管制逻辑的转型方向。

图7 收敛式蛛网

图8 发散式蛛网

图9 封闭式蛛网

在已完成城市化原始积累的存量空间内部，所有不动产空间资源可区分为刚性需求和弹性需求两个市场，刚性需求包括基本生活空间(保障型住房)和公共产品(具体产品随城市发展阶段而变化)，弹性需求包括改善型(或投资型)生活和生产空间。刚性需求空间产品由于需求曲线弹性较小，将呈现发散式蛛网，价格和数量变动越来越偏离均衡，这一领域应是政府管制干预的重点，一般从稳定供给和控制价格两方面着手；弹性需求空间产品则需求弹性大于供给弹性，呈现收敛式蛛网模型，毕竟土地资源是供给约束性生产要素，这一领域无需过多干预，市场机制能够将供需调节至均衡状态，政府需要做的是营造公平的环境、制定基本标准、创新和设计市场化手段。

5.3 存量空间用途管制的转型方向和措施

总体而言，存量空间用途管制制度的转型方向应当是允许市场力量发挥更大作用，将市场自我调节能力较强的空间产品让位于市场调控，同时政府有的放矢地对刚性需求空间产品进行管制和干预。需要指出的是，政府在维护公平的过程中可制定以市场化为手段的政策，同时要避免牺牲了效率但又对公平没有好处的政策。

对于弹性需求空间产品，更适合将通则式分区管制模式作为转型方向，可采取具有弹性的预测性和指导性规划指标，并且从体现土地发展权“权利公平、机会公平、规则公平”的角度来说，应避免“个体针对性”区划。管制过程可包含谈判、激励、征税等在内的各种市场化手段，“持有环节征税”会使得存量空间资源得到最有效的利用。本文为“规划师笔记”精选文章。在这一部分，管制的主要作用是避免土地使用的负外部性导致“市场失灵”：一是涉及人居环境的安全、健康等基本诉求，可交由标准、技术规范来进行一般性约束而无需补偿；二是基于相邻关系使人群互相损害的“净值”最小，可采取市场化方式制定非财政型税收等矫正和利益平衡政策。

对于刚性需求空间产品，例如城市公共空间、公共产品、保障型住房的提供，是政府应重点干预的领域，可采取以个案式规划许可为基础，辅以程序限制和外部监督的方式进行管制。其管制结果使周边一定范围内整体社会受益，基本原理是每个权利人让渡一部分权利或财产，形成集体(公共)财产权。在行政手段干预的同时，可采用市场化手段确定公平合理的补贴救济。如果是小范围内的公共产品，甚至可采用网状制制度模式，交由公民自治组织来完成协商和平衡。因保护城市风貌特色、保留空间基因等“广义公共利益”而导致的发展权受限，若受限严重可能构成“管制性征收”(regulatory taking)，可采用发展权转移、设置公共空间地役权交易市场、税收减免等手段提高公平性。

6 结语

存量时代，针对存量空间用途管制的范围、强度、方式、条款和条件等，如何基于公共利益设置控制负外部性的手段，如何留有一定的空间灵活性或者弹性，以便更好地协调社会、市场、政府之间的关系，如何基于利益平衡原理设置配套性制度来矫正不公平，这些问题对切实推动城市高质量发展、推进国家空间治理体系和治理能力现代化具有现实意义，值得深入地体系化地探讨。本文用微观经济学基本原理解释其背后逻辑，以期为用途管制转型方向及其依据提供基础性思考。纵然“规则”设计难度大，制度成本高，渐进式改革道路漫长，但辨明空间要素再配置“规则”设计的正确方向是具有价值的。