1.1 用地分类体系的发展历程

 

我国的城乡用地分类体系产生于市场经济体制改革和土地市场机制建立之际。1984年国务院颁布了《城市规划条例》，在创设城市总体规划和详细规划编制的同时，确立了城市规划区内的“城市土地使用的规划管理”制度。1989年全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），这项立法具有开创性意义，首次以国家法律形式确立了城市规划编制和实施体系，尤其是创设了规划许可管理的“一书两证”制度。与规划立法相衔接，1991年国务院规划主管部们颁布了《城市用地分类与建设用地标准（GBJ137-90）》。这个标准顺应了当时城市规划编制、建设和管理工作的需要，发挥了重要作用；但这个标准也存在着明显的局限性，如只针对城市建设用地、而非城乡全覆盖，并且在用途分类设计中缺乏对政策性分区与功能性分类的理解和安排。

 

为了加强对城乡全域的土地资源管控，全国人大常委会于1998 年修订了《中华人民共和国土地管理法》。新的立法确立了“土地利用总体规划”和城乡全覆盖的土地用途管制制度。2002 年《土地利用现状分类（试行版）》出台。自此，我国有了两个土地用途的分类体系。由于两个分类体系侧重各有不同，存在衔接和对特定地类界定不同的矛盾，并在客观上导致了“城规”与“土规”的不断“打架”。

 

进入21世纪以来，中央进一步倡导“城乡统筹”“区域协调发展”“生态文明”等发展理念。2006年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了制定“主体功能区规划”的任务；旨在将国土划定为不同的主体功能区域，按照区域的主体功能定位来规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。“主体功能区”其本身与一定的分区标准相联系。

 

同一时期，为了落实“城乡统筹”，全国人大对《城市规划法》作了大幅修改，2007年颁布了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）。对应新的立法，2011 年住建部修订了《城市用地分类与建设用地标准（GB50137-2011）》。修订后的标准创设了“城乡用地分类”体系框架，其中设置了“建设用地”和“非建设用地”2个大类，下面再分为9个中类、14个小类。然后再将其中的“城市建设用地”这个“小类”演绎为“8大类、35中类、42小类”。这个标准有所创新，但难以根本解决“城规”与“土规”的体制性矛盾；就城乡规划本身而言，聚焦于建设用地的理念和方法也并没有本质变化（赵民，2019）。

 

1.2 用地分类体系的基本特征

 

1.2.1 树型封闭的体系特征

 

在市、县和乡镇层面，原有城乡规划和土地利用规划普遍采用的是城市用地分类与土地分类两套分类标准。从其结构特征来看，均是“树型体系”下的逐级细分，呈现出子集与母集的闭合传导关系（图1）。即下级都是其上一级分类的细分，在细分演绎中不能跨出本类别的功能内涵，上级分类与下级分类是包含与被包含关系。而在同一层次，不同用地类别之间为并列关系，一个大类可包含若干并列的中类、一个中类可包含着若干并列的小类。

图1 树型分类体系示意图

 

在实际应用中，树型分类体系虽然具有相当高的规范性和稳定性，但其局限性也很大。为了确保该体系的逻辑合理性和结构完整性，在不同分类层次传导时均遵循闭合原则——例如，若在总体规划图中确定为居住用地大类，则在下位规划中应选用居住用地的中类或小类，而不能导入居住用地以外的中类或小类。但这并不符合实际需求，随着规划编制的深化，不同用地功能的组合及用途分类交集不可避免。在实际工作中，只能以各种“变通”来应对（程遥，等，2012）。

 

1.2.2 单一分类体系贯穿空间规划各个层次

 

无论是“城市用地分类”还是“土地分类”，都被运用于从城市到村庄的各个层面的规划编制和管理。以住建部门的“城市建设用地分类标准”为例，不仅用于直辖市、地级市、县级市（县城）、乡镇的总体规划编制和管理，也运用在控制性详细规划和城市设计等中微观尺度的规划编制和实施。在使用过程中，可根据规划编制需要选择大类、中类、小类等层次；同时，不仅要绘制“用地规划图”，还要“图数对应”，即用地规划图与用地平衡表的空间与数据相吻合。

 

但从实践效果来看，由于原有的分类具有上文所述的封闭结构，在规划的上下传导过程中必定会导致下位规划用地分类突破上位的状况（程遥，等，2012）， 在各层级总规的上下级“ 依据——指导”，以及“总规——详规”的深化细化过程中，用地分类组合跨域大类和中类限定的情形比比皆是。

 

1.2.3 单一分类体系应用于规划管理和规划编制

 

虽然城乡规划的用地分类与土地利用规划的用地分类在形式上都基于“功能定义”，即根据用地的不同利用方式、用途、覆盖特征等，将土地划分为居住、工业、商业、公共设施等类别，以反映土地利用的基本现状和规划安排。但从实际的应用逻辑看，这些用途分类又往往是“身兼多职”。从其应用领域和应用逻辑看，可大致分为规划管理和规划编制两类。

 

（1） 规划管理

 

作为规划编制与管理的基础性技术工具之一，用地分类运用在规划用途管控和建设用地规划管理的方方面面。例如，土地分类规定，该分类运用于土地“审批、供应、整治、执法、评价、统计、登记及信息化管理等工作”（《土地利用现状分类（GB/T 21010-2017）》）。

功能限定是土地用途管理的基础，是土地管理、出让和“是实施不动产确权登记、自然资源确权登记并落实权利、责任主体的基础”（林坚，等，2018）。功能限定往往要求分类遵循全覆盖、唯一性、不重叠的原则。例如，一旦某一地块被规划为工业用地，则该地块应且仅应发展工业活动，而排斥其它例如居住、商业等功能在同一空间的发展。

 

（2） 规划编制

 

除了用于统计和限定土地的使用功能，用地分类被广泛地运用于各类空间性规划的编制中。如用于表达空间发展政策——即针对特定政策目标来划分空间的功能类型，以实现特定的空间政策引导；以往的主体功能区即是一种典型的政策引导型分类——通过综合考虑行政区划、自然条件、经济社会发展水平和趋势等各种因素，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等政策区域，以确立差异化的国土空间开发目标，并为空间开发管制、设施建设、人口布局、经济发展、财政投入等提供依据。在更多的情况下，用地分类被用于法定的城乡规划和土地利用规划的编制中，以表达空间发展——保护的总体意图和详细安排。在城市总体规划编制成果中的“土地使用规划”就是典型的以功能用途分类来表达空间规划意图的做法。

 

1.3 小结

 

由于政出多门和缺乏顶层设计，我国过去没有一个全域全覆盖的国土空间用途“分区分类”标准体系。较为常见的“分区”如“主体功能区”和“海洋功能区”“分类”如“土地分类”“城市用地分类”等，分别出自发改、海洋、国土、住建等部门主导的空间性规划中。这些分区或分类存在交叠关系，但并不相互衔接，在底图标准、分区分类、规划年限等方面也各搞一套。

在建立“多规合一”的统一国土空间规划体系情形下，建构统一的空间用途分区分类标准体系可谓势在必行。

知识点：用地分类标准

《城市用地分类与规划建设用地标准》JBJ01-88