梳理：国土空间规划“三线”管控要点

本文转载自国土空间规划学习

目前国土空间规划三区 三线划定在紧张开展，日前 《 自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知 》 ( 自然资发〔2022〕129号)提到：

超出土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划的建设项目，应衔接“三区三线”等国土空间规划管控要求

“三区三线”划定成果经批准并纳入国土空间规划“一张图”后，作为建设项目用地用海组卷报批的依据。

因此只有了解三线的管控要求，才可能做好规划编制，因此本文对三线管控要求进行了一些梳理，希望对大家有所帮助。

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  一、永久基本农田的保护和监管  

依据《中华人民共和国基本农田保护条例》等

1.基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。 国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

严格占用永久基本农田的重大建设项目范围。 （1）党中央、国务院明确支持的重大建设项目；（2）按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目；（3）中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目；（4）纳入国家级规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；（5）省级公路网规划的省级高速公路和连接原深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路项目；（6）原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。---《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2022〕129号)

2.【占补平衡】 经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

允许国家重大项目以承诺方式落实耕地占补平衡。 对党中央、国务院以及国务院推进有效投资重要项目工作协调机制确定的国家重大建设项目，允许以承诺方式落实耕地占补平衡。省级人民政府应当明确兑现承诺的期限和落实补充耕地方式。兑现承诺期限原则上不超过2年，到期未兑现承诺的，部直接从补充耕地储备库中扣减指标。上述承诺政策有效期至2023年3月底。 ---《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2022〕129号)

统筹落实永久基本农田补划。 建设项目经依法批准占用永久基本农田的，在永久基本农田储备区耕地中补划；储备区中难以补足的，在县域范围内其他优质耕地中补划；县域范围内无法补足的，可在市域范围内补划；市域范围内无法补足的，可在省域范围内补划。优先将完成高标准农田建设的耕地补划为永久基本农田。 ---《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2022〕129号)

3.禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

4.禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。

承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。

5.在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。

  二、生态保护红线监管   

参考《生态保护红线监督办法（试行）（征求意见稿）》 环办便函〔2021〕583号、 《生态保护红线管理办法》（征求意见稿）自然资源空间规划函[2020]234号等

中共中央办公厅 国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》 : 生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。生态保护红线划定后，只能增加、不能减少，因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排勘查项目。

《生态保护红线监督办法（试行）（征求意见稿）》环办便函〔2021〕583号:

1.在生态保护红线方面，要建立严格的管控体系，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

2.生态环境部门生态保护红线生态环境监督工作包括以下事项：

• 生态保护红线调整方案； 

• 生态保护红线面积、范围、用地性质的变化情况； 

• 生态保护红线内人为活动情况； 

• 生态保护红线生态功能状况及其变化情况；

• 生态保护红线内生态系统、生物物种、遗传基因生物多样性保护情况； 

• 生态保护红线内违法违规生态破坏问题及其处理整改情况； 

• 生态保护红线内生态保护与修复工程实施情况； 

• 生态保护红线制度制定与落实情况； 

• 法律法规规定应由生态环境部门实施监督的其他事项。

  
  

3.【有限准入人为活动监督 】 生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态环境部门根据生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，严格生态保护红线空间使用监督，建立生态保护红线内人为活动有限准入监督正面清单。各省（区、市）制定的生态保护红线内有限人为活动监管办法应报生态环境部备案。

【正面清单】《生态保护红线管理办法》（征求意见稿）自然资源空间规划函[2020]234号

生态保护红线内、自然保护地核心保护区外，在符合现行法律法规的前提下，除国家重大项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，严禁开展与其主导功能定位不相符合的开发利用活动。禁止新增围填海。

• 原住居民基本生产生活活动。包括：修缮生产生活设施，保留生活必需的种植、放牧、捕捞、养殖，服务于原住居民基本生产生活需要的电力、供水、供气、供暖、通信、道路、码头等基础设施、公共服务设施以及殡葬等特殊设施的建设、维护和改造等。

•  自然资源、生态环境调查监测和执法，包括水文水资源监测和涉水违法事件查处，灾害防治和应急抢险，地质灾害调查评价、监测预警、工程治理等防治工作和应急抢险活动。

•  经依法批准的古生物化石调查发掘和保护活动、非破坏性科学研究观测及必需的设施建设、标本采集。

•  经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动。

•  不破坏生态功能的适度参观旅游和相关必要的公共设施建设。包括：污水处理、垃圾储运、公共卫生，供电、供气、供水、通讯，标识标志牌、道路、生态停车场、休憩休息设施，安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控以及依法依规批准的配套性旅游设施等。

•  必须且无法避让，符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；已有合法水利、交通运输设施运行和维护等。包括：公路、铁路、海堤、桥梁、隧道，电缆，油气、供水、供热管线，航道基础设施；输变电、通讯基站等点状附属设施，河道、湖泊、海湾整治、海堤加固等。

• 地质调查与矿产资源勘查开采。包括：基础地质调查和战略性矿产远景调查等公益性工作；巳依法设立的铀矿矿业权以及新立矿业权的勘查开采；巳依法设立的油气矿业权勘查，已依法设立的油气采矿权不扩大用地用海范围的开采；巳依法设立的地热、矿泉水采矿权不超出核定生产规模、不新增生产设施条件下的开采；巳依法设立的和新立的铭、铜、银、俚、钻、错、钾盐、（中）重稀土矿探矿权开展勘查活动，因国家重大战略需要的，可办理采矿权登记。

• 依据县级以上国土空间规划，经批准开展的重要生态修复工程。

• 确实难以避让的军事设施建设及重大军事演训活动。

4.生态保护红线一旦划定，非经法定程序不得调整。各地不得擅自通过修改市县乡级国土空间规划调整生态保护红线。符合《生态保护红线管理办法》第十六、十七、十八条规定确需调整的，应根据国务院或省级人民政府有关批准文件，修改相应层级国土空间规划，调整生态保护红线，更新国土空间规划”一张图”。

5.【调入】国务院自然资源主管部门会同有关部门，定期监测生态系统功能变化，结合生态保护修复、退耕还林还草还湿、人为活动调整退出等，经科学评估，适时将生态系统服务功能得到提升，或生态系统面临退化风险的区域调入生态保护红线，优化生态保护红线布局，调整方案按程序报国务院批准。

 拟调入生态保护红线的区域，应属生态功能极重要、生态极脆弱区域，包括森林、草原、湖泊、湿地等重要生态系统和重要物种栖息地，或位于生态保护红线邻近区域的重要生态空间，调入后有利于提高生态系统的完整性和空间连通性。

6.【自然保护地调整】自然保护地等禁止开发区域边界范围发生调整的，生态保护红线相应调整。省级自然资源主管部门依据国务院或省级人民政府批准文件，调整生态保护红线，并报自然资源部备案。本文为“规划师笔记”精选文章。涉及多个省域的，省级自然资源主管部门应做好省际间的沟通衔接。

7.【调出】因国家重大项目建设，确需占用生态保护红线的，按照以下要求办理。经评估对生态功能造成破坏的，按程序调整生态保护红线。

（1）涉及用地的国家重大项目。

• 适用范围。 党中央、国务院、中央军委确定的国家重大战略项目，以及中央军委有关部门批准的军事国防
  

  项目；国务院文件、国家级规划中明确的交通、能源、水利基础设施项目；为贯彻落实党中央、国务院重大决策 部署，国务院投资主管部门批准或同意的交通、能源、水利基础设施项目。

• 审批程序。 由省级人民政府充分论证，说明占用生态保护红线的必要性、减缓环境影响和补偿措施，制定

  国土空间规划和生态保护红线调整方案，按照《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》，同用地报批一并报 国务院或国务院委托的省级人民政府批准。

（2）涉及用海用岛的国家重大项目。

• 适用范围。已列入党中央、国务院、中央军委及国家重大战略领导小组印发或同意的文件、规划，或列入

  国家发展规划的重大项目；党中央、国务院、中央军委明确支持的重大项目；需报请党中央、国务院、中央军 及中央军委有关部门审批、核准的重大项目。

• 审批程序。报国务院批准的项目用海用岛，由省级人民政府充分论证，说明占用生态保护红线的必要性、 减缓环境影响和补偿措施，出具同意占用生态保护红线的意见，制定国土空间规划和生态保护红线调整方案，按 程序审查后报国务院批准。

  由省级及以下人民政府批准的项目用海用岛，应由市县人民政府对占用生态保护红线进行充分论证，说明占 用生态保护红线的必要性、减缓环境影响和补偿措施，制定国土空间规划和生态保护红线调整方案，经省级人民 政府同意后，报有批准权限的人民 政府批准。

建设项目涉及生态保护红线， 属于允许有限人为活动的，新增建设用地在农用地转用、土地征收和用海审批时附省级人民政府符合允许有限人为活动的意见；国家重大项目确需占用生态保护红线的，省级人民政府提出农用地转用、土地征收和用海审批申请时，同时附省级人民政府出具的不可避让论证意见，报国务院批准。国家重大项目新增填海造地确需在生态保护红线内实施的，省级人民政府同步编制生态保护红线调整方案并纳入国土空间规划“一张图”，调整方案随项目用海申请一并报国务院批准。 ---《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2022〕129号)

  三、城镇开发边界管控   

参考《 内蒙古自治区城镇开发边界管理办法 》试行

1.城镇开发边界划定后， 原则上不得调整。根据实际情况，确需调整，应按照总体规划强制性内容修改要求和程序进行。

2.城镇开发边界应利于勘界落地和实施管理。

3.城市、镇在编制总体规划时应在城镇开发边界内合理确定城镇建设用地规模。

4.城镇开发边界外进行单独选址建设的市政、交通、水利、能源等线性工程，电力设施(变电站、塔基等)、通讯设施(基站等)、污水垃圾处理设施等点状设施，监狱、军事、宗教、殡葬、特殊医疗、生态旅游、综合防灾、资源能源、战略储备等特殊类型建设项目，必须符合基本农田、生态保护红线等管控要求。项目用地规模与布局应集约节约用地，尽量不占或少占用耕地，并符合相关标准规范。

5.城镇开发边界外的农村集体建设用地上的建设活动应符合乡规划、村庄规划和农民建房的相关规定。

点状供地：《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号），明确利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。在村庄边界外，具备必要 的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在符合一定条件的前提下可暂不做规划调整。《通知》专门明确，村庄建设边界外符合条件的相关配套设施建设，具体用地准入条件、退出条件等由各省（区、市）制定，并可根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际探索供地新方式

■ 来源：  国土空间规划学习

■ 编辑：  规划师笔记

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