全域土地综合整治试点建设现状与思考

核心提示

2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，到2020年，开展300个土地综合整治示范村镇建设，基本形成农村土地综合整治制度体系；到2022年，示范村镇建设扩大到1000个，形成推广到全国的制度体系。为落实相关要求，2019年12月，自然资源部下发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（以下简称《通知》），部署开展全域土地综合整治试点。

全域土地综合整治试点现状

试点区域分布。 自2019年自然资源部部署全域土地综合整治试点工作以来，各地按照问题导向和目标导向选择乡镇积极申报试点，按照市县申请、省级复核公示和部研究审定等程序，最终将446个试点列为国家试点名单。试点名单分布在28个省份235个市的421个县。全域土地综合整治试点区表现出明显的空间分异和集聚特征，呈“南多北少、东多西少”的分布格局。我国南方省份的试点数总量为291个，北方省份的试点数总量为155个，近一半的北方省份试点低于10个，呈“东南密集、西北稀疏”的空间特征。东部沿海地区的试点区规模（212个）远高于中部（120个）和西部地区（114个）。

试点顶层设计。 为顺利推进全域土地综合整治试点，自然资源部先后印发多个文件，对试点工作作出了相关要求和规定。《通知》明确了开展试点的目标任务、支持政策和工作要求，提出整治区域内新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%，新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%，以及建设用地总量不增加的要求。2020年6月，《全域土地综合整治试点实施要点》印发，旨在明确试点乡镇的选择、试点与规划的关系、有关试点指标的认定等内容。2021年4月，《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》印发，从试点基本情况、工作基础、可行性分析及评估、试点目标任务、建设内容和安排、资金筹措以及组织实施等方面明确实施方案编制的具体要求。2021年11月，《关于明确全域土地综合整治试点报部备案材料有关要求的函》印发，明确试点报自然资源部备案纸质材料和矢量数据要求。

地方相关实践。 一是建立组织机构，健全试点工作机制。为加强对全域土地综合整治试点工作的组织领导，河北、浙江、湖南、海南等省份均建立了省、市、县级组织机构，加强自然资源、发展改革、财政、生态环境、建设、水利、农业农村、林业等多部门协同推进，构建了政府主导、部门协同、上下联动、公众参与、市场化运作的工作机制。

二是开展顶层设计，加强试点系统谋划。为规范推进全域土地综合整治试点工作，各试点省份注重在制度建设方面进行系统谋划和设计，为试点的快速推进提供方向指引。已有22个省份编制出台了有关全域土地综合整治试点实施管理办法等政策文件，对试点实施方案编制、实施管理、考核与评估、监督检查等工作进行了全面规范。

三是建立奖补机制，探索试点激励举措。为激发试点地区工作积极性、主动性、创造性，多地在自然资源部提出的允许永久基本农田优化调整、节余建设用地指标省域范围内流转等试点支持政策以外，积极探索进一步强化试点激励机制，包括对试点县（市、区）予以一定的建设用地计划指标支持，对全域土地综合整治试点项目给予资金奖补等。

四是拓展资金投入渠道，确保试点资金平衡。为弥补试点资金的不足，江苏、湖北、广东、四川等省份积极建立多元化投入机制，拓展资金投入渠道，鼓励市县政府在统筹使用各类涉地涉农资金的基础上，积极引入金融和社会资本，加大对全域土地综合整治的投入。

五是加快信息化建设，助力试点管理增效。为加强试点信息化监管手段，实现试点建设信息全程全面备案，促进试点全程动态监管，多地加快推进监测监管系统建设，初步构建实施方案备案、月度实施情况统计、验收备案、综合查询等功能。同时，从系统规范、有效监管、高效支撑等方面出发，以“一张图”为底图，实现对各类国土空间综合整治项目的全流程、全要素信息化管理。

建设成效

目前，全国大部分地区全域土地综合整治试点仍处于实施方案编制阶段，但也有部分经济发达省份如浙江、江苏等，由于试点工作起步早，全域土地综合整治试点在“三生空间”布局优化、土地节约集约利用、生态和农村人居环境改善等方面成效初显，使全域土地综合整治试点成为促进乡村振兴的抓手、平台。

优化了村庄空间布局。 全域土地综合整治试点在“多规合一”实用性村庄规划的引领下，通过合理调整农业结构、规模化种植片区整合、配套基础设施建设、合理引导农民居住向集镇和中心村集中、优化居民点布局等多种手段，调整优化农用地、建设用地和生态用地的结构和布局，形成集中连片、设施配套、生态良好的乡村格局。如浙江省杭州市西湖区双浦镇全域土地综合整治试点，盘活了存量集体建设用地、打破了阻碍城乡各类要素有序流动的壁垒，塑造了“农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约”的土地利用全新格局。整治后的双浦镇，农村建设用地块数从525个降至86个，平均单块面积从36亩增加到88亩；农村建设用地面积减少267亩，农村人均建设用地面积从194平方米降至122平方米。

强化了耕地保护。 全域土地综合整治试点通过统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设以及现有耕地提质改造等措施，改变农村田块小、分布散、耕作条件差、土地利用率低、农田受污染的现状，实现田块整理归并成片以及沟渠道路网格化，保障了试点区域耕地旱涝保收，提高了耕地质量，改善了农田生态，为土地流转经营、农业生产规模经营等创造了条件。如，江苏省苏州市相城区黄桥街道全域土地综合整治试点，经整治，耕地块数从249个降至94个，平均单块面积从9.7亩增加到58.1亩，新增耕地3052亩。

促进了土地节约集约利用。 全域土地综合整治试点以“空心村”“危旧房”和工矿废弃地整治改造为重点，推进农村闲置和低效建设用地整治，盘活了农村低效建设用地，挖掘了土地资源潜力。试点腾退的建设用地节余指标通过城乡建设用地增减挂钩政策，实现土地要素的合理配置，有助于建设用地的减量化和集约高效利用。如，江苏省盐城市建湖县高作镇全域土地综合整治试点，通过对基本农田的连片整理，新增耕地2000多亩，通过对农民宅基地、村内低效闲置的建设用地整理，优化了村庄建设用地布局，留足了乡镇特色产业发展用地，促进了一二三产业融合发展。

改善了生态环境。 全域土地综合整治试点在生态文明理念的指导下，通过统筹推进山水林田湖草沙整体保护、系统修复和综合治理，大力实施生态修复工程，加大农村人居环境整治、河湖生态整治修复，优化了乡村水系、绿道等生态空间格局，改善了乡村生态环境，提高了乡村防御自然灾害的能力，保持乡村自然景观和农村风貌，维护了生物多样性，保护和恢复了乡村生态功能。浙江杭州西湖区双浦镇通过清洁田园行动，采取生态沟渠等工程技术措施，改善动物、微生物和无机环境在内的整个自然环境结构，水体自净和区域生物多样性大幅提升，农田生态系统平衡得以保持和维护，水清岸绿、白鹭栖息的美景再次重现。同时，通过对废弃矿山的修整、复绿、挂网保护等，整理出建设用地1400余亩，不仅提升了“颜值”，更降低了地质灾害风险。

目前，相关工作的推进也存在空间规划编制进展缓慢、永久基本农田调整要求不明确、新增耕地潜力不足、试点资金筹措困难等问题，都有待破解。

对策建议

当前，国土“三调”成果共享应用、各级国土空间规划编制和全域土地综合整治试点实施方案编制等工作同步开展，交叉推进，急需做好各项工作的衔接沟通，尽量减少工作的重复和反复。

进一步做好国土空间规划和试点实施方案的衔接融合。 试点工作应严格做到规划先行，乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治试点的规划依据。空间规划和试点实施方案同步编制的，试点实施方案相关内容应纳入规划。对于部分空间规划编制进展较慢地区，为加快推进全域土地综合整治试点，笔者建议，参照自然资源部有关规定，可在县级人民政府承诺将经批准的村庄规划纳入乡镇国土空间规划、并将乡镇建设规模和布局纳入县级国土空间规划总体布局的前提下，实现试点实施方案与空间规划建设规模和布局的充分衔接。

加快研究全域土地综合整治试点涉及永久基本农田调整的规则。 笔者建议，尽快研究、明确转型期永久基本农田认定问题。加快制定出台关于规范全域土地综合整治涉及永久基本农田调整有关问题的文件，明确永久基本农田调整范围、调整内容、调整程序、监管要求等，明确是否允许永久基本农田阶段性占补平衡或允许试点范围内永久基本农田可以先占后补等，使全域土地综合整治试点涉及的永久基本农田调整工作有依据、能操作。

进一步明确有关基础数据要求。 笔者建议，研究、明确土地“二调”和国土“三调”耕地数据不一致如何认定的问题。明确试点现状数据要求，统一为以“三调”为基础的最新年度土地利用现状变更调查数据。进一步明确试点整治区域划定要求，根据自然资源部有关文件，“整治区域可以是乡镇全部或部分村庄，相对集中连片”，但实际操作中各地为片面追求新增5%的耕地指标，整治区域划定较分散，缺乏全域全要素整治的系统性、整体性，建议进一步明确整治区域划定的集中连片程度。

研究拓宽投资渠道。 全域土地综合整治试点涉及面广、投资量大，各地普遍反映资金筹措困难。笔者建议借鉴国际土地综合整治典型做法，积极争取各级财政资金，设立土地综合整治基金，支持试点建设。同时，应拓展思维，除充分发挥财政资金的引导作用外，研究制定社会资本参与土地综合整治指导意见，明确各参与方利益分配结构和机制，引导和规范社会资本参与土地综合整治。

（作者均供职于自然资源部国土整治中心农村土地综合整治部）

全文敬请阅读2022年《中国土地》第7期