作为公共政策的土地发展权——关于建立城乡统一的建设用地市场的思考

目前，中共中央国务院已经作出了“建立城乡统一的建设用地市场”的决定。这不仅是一项关于城乡建设用地使用制度的进一步完善，而且是一项关于提升空间治理体系和治理能力现代化的深层次改革。建立城乡统一的建设用地市场，可以更好地发挥市场机制作用，可以更好地实现城乡统筹，可以更好地实现空间正义。

建立城乡统一的建设用地市场涉及面广。 集体建设用地尚未能直接入市只是一种表现形式。实际上，在目前的土地使用制度中，国有建设用地也不能完全直接入市。如果国有工业用地不改变土地用途可以直接入市，但是，如果工业用地要改为商业用地就不能直接入市。 无论是集体建设用地，还是国有工业用地入市均涉及一 个核心议题，就是规划对用途的修改导致土地增值收益如何分配。本质上，“建立城乡统一的建设用地市场”不是一个简单的集体建设用地入市问题，而是建立公平公正的土地发展权制度，完善土地增值收益二次分配等问题。

如何建立土地发展权制度，首先要分析什么是土地发展权？对现行的土地发展权制度如何评价？一般而言，土地发展权就是建设用地变更用途与开发强度而获利的主张，而评价土地发展权制度可以从如下4个方面：（1）法律依据。法律是一种对权力责任、权利义务等进行界定的制度。对法律权益的分配与处置是法律的“专利”。（2）经济性。任何好的制度均以经济性作为基础，导致社会成本巨大的制度不是一个好的制度。（3）价值取向。制度涉及价值取向，好的制度都是为了维护公平正义。（4）实施效果。制度的实施应当取得好的社会效果，没有好的社会效果的制度会逐渐被社会淘汰。

从法律依据上看，《城乡规划法》与《土地管理法》均未出现土地发展权的表述，而《物权法》《民法典》所规范的是现在的物权的使用。但是，对于土地用途与开发强度改变则由《城乡规划法》与《土地管理法》授权政府通过制定空间规划、核发规划许可的方式来行使，现状用途并非土地产权人可以改变。从经济性方面看，中国土地发展权制度所涉及成本较小。相比较而言，无论是美国开发利益的公共还原，还是英国规划义务的“一事一议”都是一件高度复杂、成本较大的工作。从价值取向看，由于土地征收的价格是依据原土地用途的市场价格而确定，土地的增值收益通过土地出让金减去土地原用途价格的方式，由政府统一收取，是采用了“国家所有”的方式，一次分配倾向公平，但在二次分配方面尚有改善空间。从实施效果上看，由于法律在文字上没有清晰载明土地发展权的概念，并且土地入市的方式单一，导致在土地发展权的归属上存在争议。

政府与市场是分配资源的两种重要制度。逻辑上，凡是市场机制可以做得好的事，政府没有必要介入。在西方国家，在城乡规划介入土地使用之前并不存在土地发展权问题，土地产权人可以决定是否改变土地用途。西方经济学与西方国家规划实践都证明了，市场机制在公共产品的提供、外在影响的治理以及社会公平的维护等方面是乏力的、失效的，需要政府的积极介入。而政府的介入同样存在公平问题，这就是土地发展权问题。在美国由于长期实施物业税制度，城乡规划出现以后土地发展权引发的问题相对不是太严重。在英国土地发展权制度则对城乡规划影响很大，甚至影响到城乡规划的实施。英国的案例显示，如果公益性用地的征收成本与商业性用地的增值收益的差值过大，就会出现“土地的二元市场”，从而阻碍公共服务设施、市政基础设施的建设。

从上述分析可知，中国的土地发展权制度是一个较好的制度，目前所需要完善的主要是3个方面： （1）明确土地发展权的法律地位。 在立法中明确土地发展权制度的概念与配给机制。 （2）建立城乡建设用地所有权转换机制。 通过修改相关法律，明确城乡建设用地平等入市的规则、权利与义务。 （3）制定基于土地发展权的空间政策。 可以制定土地增值收益二次分配政策，对生态用地与耕地等保护性用地进行合理补偿，还可以设计分年度收回土地增值收益、耕地占补平衡等多种多样的空间政策。

良好的空间政策可以更好地促进空间规划的实施。记得在杭州规划局工作期间，为了配合市政府“退二进三”政策的实施，笔者参与组织了老城区工业企业搬迁规划。工业企业搬迁规划很重要，但是最难的工作是企业搬迁后如何确定土地新的规划用途与开发强度。为了提升搬迁的积极性，工业主管部门曾要求规划主管部门“高看一眼、扶持一把”，将所有的搬迁企业用地都改为房地产用地。当与控制性详细规划进行对照时，发现搬迁企业的规划用途是多种对样的，有的规划为商业性住宅，有的是公共绿地，有的是中小学用地，还有的是一半绿地一半是公益性用地。对此工业主管部门与规划部门发生了争执，是按照工业主管部门的意见调整控制性详细规划，还是继续执行已经批准的控制性详细规划？由于在城镇中公益性用地与商业性用地的比例基本是1：1，市政府常务会议在听取规划、国土与工业部门的相关建议后作出决定，搬迁企业用地按已经批准的控制性详细规划执行。但是，每个搬迁企业所获得的土地增值收益按该地块房地产市场评估价的60%确定，由国土主管部门统筹。这是一个关于空间政策的成功案例，既维护了控制性详细规划的稳定性，又平衡了各搬迁企业的利益。