我国节地技术与模式的类型、挑战及发展路径

节地技术与模式是促进土地节约集约利用的重要手段和创新载体。本文聚焦节地技术与模式的概念内涵、地位作用、主要类型、推广困境、发展路径等五大问题，并对此进行了思考和阐释。

侯华丽,谭文兵,柳晓娟,张惠.我国节地技术与模式的类型、挑战及发展路径[J].中国土地，2022(6):13-16.

从狭义上看，节地技术是在减少土地占用、提高土地利用效率方面达到高于社会（行业）平均节地水平的工程技术。从广义上看，节地技术除了工程性的技术外，还包括用地布局与规划、土地开发整理复垦等技术。

节地模式是人们在节约集约利用土地的实践中，所采取的一系列技术手段、规划设计、管理政策等在时空上的优化组合形式，是多因素共同作用产生的集合体。

推广应用节地技术与模式的本质是以科技、管理、资本等要素来减少和替代土地资源要素，为土地节约集约利用提供技术支撑，带来创新效应。节地技术与模式是沟通节约集约理论与土地开发利用实践的媒介和桥梁，作为优于社会（行业）平均用地水平的先进典型示范，突出体现土地资源开发利用与管理活动的创新性，在节约集约用地管理体系中成为持续创新的重要载体和先导引擎。

一是理念创新。 节地技术与模式的创新更多地通过对土地利用空间、时序、方式等方面的理念创新来实现。如，在平面节地（向地面集中要密度）之外发展形成的立体开发节地技术与模式（向地上、地下立体空间要高度、深度），通过对土地的地表、地上和地下进行综合性利用，提高土地利用强度和效率。再如，在土地利用规划编制中，对线性工程采取系统性、整体性布局的节地模式，减少线性工程之间的空间分割，也有助于实现节约集约用地的目标。

二是技术创新。 创新节地技术与模式的实质是实现技术对土地资源要素的替代效应。大多数用地活动中，土地是与产出效益密切相关的生产要素，或直接影响产量和产值的规模，或作为沉没成本投入到生产中。技术创新具有一定的经济效益，在确保技术经济性的前提下，用地主体出于增长绩效的考虑，会强化对节地技术与模式的创新，节约用地成本，提高自身生产力水平以获取超额回报。因此，节地技术也可转化为一种经济激励机制，引导用地主体积极研发或采用节地技术。

三是管理创新。 部分先进的节地技术与模式，还体现出节约集约用地管理制度的创新。政府作为土地供应的市场主体和土地管理的行政主体，为了实现土地的有效治理，不断以节地技术与模式为载体，创设出市场类、政府类、社会类等政策工具，推进节约集约用地管理。管理制度创新之所以成为提高土地资源产出效益的有效方法，主要原因在于其通过变革土地利用生产关系，规范土地所有者、土地使用者以及利益相关者之间围绕土地开发利用与管理等活动的行为规则，疏通原有土地管理体制机制的政策堵点，调整了生产关系中与生产力不相适应的部分，最终实现解放土地要素生产力的目的。

近年来，我国发布了三批《节地技术和节地模式推荐目录》，共46个案例。以三批节地目录作为实践基础，节地技术与模式可以归纳为空间增容型、功能复合型和存量盘活型三大类型。

空间增容型。 空间增容型强调通过提升空间容量或减少空间占用来提高土地使用强度。该类型可进一步分为向地面集中要密度的平面增容型和向地上地下空间要高度、深度的垂直增容型。平面增容型主要通过紧凑式的规划设计和优化生产工艺，减少项目建筑物或构筑物的占地面积，进而提高土地使用强度。垂直增容型则通过建设多层建筑物和开发利用地下空间，增加土地容积率，满足项目发展空间。多层标准厂房是典型的垂直增容型节地技术与模式，对中小企业集聚发展和外来投资项目落地发挥了重要作用。

功能复合型。 功能复合型强调以产业转型升级、产城融合及解决“大城市病”等国家发展战略和发展理念为实施目标，在项目用地上对办公、居住、休闲、商业等多种功能进行组合，扩展土地用途，提升土地综合效益。此类建设项目往往工程庞大，且涉及多种土地用途，因此在项目实施过程中，更加注重城市规划或项目设计的作用。功能复合型节地可着眼于城市和产业两个空间维度来理解。其中城市维度上，一方面，以城市公交场站综合体、场站用地及周边土地为载体，构建“车站+轨道+物业”综合开发节地模式；另一方面，依托城市地上地下空间综合开发，实现商业办公、基础设施、公共服务等一体化开发的节地模式。产业维度上，通过地上地下空间不同产业功能的复合利用，集中布局产业集聚区，推动功能混合和产城融合，实现土地利用效率的提升。

存量挖潜型。 存量挖潜型强调在不新增建设用地的前提下，对原有低效、闲置土地的再次开发利用，促进土地功能的转型升级。空间增容型和功能复合型更突出空间上的节地，存量挖潜型本质是促进不同时间段内土地资源的高效利用，更突出时序上的节地。从各地实践探索来看，存量挖潜的过程可能会涉及产权主体的变化，从而导致地方政府在处理产权关系、利益平衡时具有一定的复杂性。存量挖潜型可进一步划分为城镇和农村两个区域范畴来理解。其中，城镇区域范畴内的挖潜，主要通过政府收储（收回）再出让、土地使用权人自主改造和市场主体参与改造等方式，对城镇闲置、低效建设用地进行再开发，以优化城镇布局、助力产业升级。农村区域范畴内的挖潜，则是利用农村的废弃村庄和闲置农房等土地资源，发展乡村旅游产业，或通过整治散乱低效小微企业，促进集体经济高效发展。

相关认识有待深化。 近年来，节地技术与模式在理论研究和实践探索方面取得了一定进展，但在战略层面还缺乏顶层设计。其推广应用及相关制度建设仍处于边摸索、边总结阶段，需要加强前瞻性思考、全局性谋划。地方政府对于节地技术与模式在节约集约用地工作中的定位、作用等认识不足，导致用地主体采用节地技术与模式的积极性和主动性不强。特别是对于公益基础设施建设类的划拨用地，工程单位更是缺少采用节地技术的动力。

缺乏激励约束机制。 当前，我国通过推荐目录的形式向全社会发布节地技术与模式案例，供各地自发学习借鉴。从公共政策工具视角看，这采用的是单一的宣传引导类政策工具，缺乏命令管控类和经济激励类政策工具的使用。一方面，不少节地技术与模式都存在一定的规划设计、技术支撑、资金投入等要求，会导致项目造价成本增加。企业在推进节地的过程中，希望得到相关政策支持，或获得一定的经济利益。另一方面，节地技术与模式的推广应用，对地方政府、用地单位缺乏一定的约束机制。企业采用节地技术与模式难以转化成一种自觉主动行为，大多还处于自发状态。

部门协同力度不足。 节地技术与模式的推广应用是系统工程，涉及多个部门，需要加强各部门在相关法规、规划、技术和政策等方面的协调衔接。但目前尚未形成部门联动和共同责任机制，这严重影响了节地技术与模式的落地效率。尤其是城市片区开发、地上地下空间立体开发、轨道交通建设等大型节地工程，往往会涉及到规划和基本农田的调整等，审批环节多且繁琐。各部门若信息沟通不畅，将导致实施进展缓慢，甚至一些地上地下综合开发项目，由于人防、消防未通过验收，地下部分迟迟未能投入使用。

成果转化应用不够。 当前，节地技术与模式推广应用情况已被纳入自然资源节约集约利用模范县（市）创建活动指标标准体系中，作为绩效评估和考核的重要内容。但总体上看，节地技术与模式成果转化应用的程度不够。一方面，缺乏其推广应用情况的跟踪评估，未建立相关调查评价和应用反馈机制；另一方面，节地技术与土地使用标准的衔接转化机制、节地模式与节约集约管理制度创新的衔接转化机制尚未有效建立。此外，国家虽鼓励地方将节地技术与模式应用情况作为开展建设用地评价、核定用地规模的重要基础和依据，但从调研情况看，落地的不多。

市场化程度有待提高。 在要素市场化配置改革的背景下，节地技术与模式的经济性特征不够突出，市场化经济效益有待显化。一方面，当前针对节地技术研发与应用的金融、税收等市场化配套制度尚不健全，难以对用地主体的相关投入决策起到促进作用。用地主体的节地技术研究与开发活动一定程度上挤占了资本投入规模，且土地利用方式的改造升级工程在短时间内也较难实现，这使得技术创新的成本优势和经济价值存在滞后性。只有在新型节地技术与模式具备了较强的经济性和适用性水平的情况下，用地主体才会作出相应的研发投入决定。另一方面，用地主体拥有的节地技术要素及其他财产权利的市场化交易不足，节地技术的价值实现过程仍有待完善。用地主体应用节地技术与模式后，直接产生土地使用量减少的效果，但政府或第三方对节约的土地资源缺乏统一、标准的认证机制，节地效果难以得到科学有效的评价。这对节地技术要素及其效益的入市交易活动产生阻碍，不利于形成充分且有效的市场价格机制，更削弱了用地主体研发与应用节地技术的积极性。

做好战略顶层设计。 深刻理解并准确把握节地技术与模式在节约集约用地管理中的定位和任务，理清其与节地标准、节地评价、节地政策、节地机制等之间的关系。一是将节地技术及其模式推广应用与土地供应、开发利用、产权登记、监督管理等相结合，完善相关制度体系。二是制定出台节地技术政策大纲，根据节约集约用地当前技术需求及长远技术发展需要统筹谋划，对节地技术作出系统安排。

建立激励约束机制。 在激励机制方面，应了解地方和用地单位对推广应用节地技术与模式的政策诉求，对节地效果明显、推广前景好的用地主体，从用地取得、供地方式、土地价格、资金支持等方面研究制定激励政策，积极引导和鼓励其应用节地技术。如，实行地下空间建设用地出让金分层优惠出让；对主动采用节地技术使用增量土地的企业，予以相应的地价优惠、税费减免等。同时，鼓励银行等金融机构加大对用地主体在节地技术研发、节地模式创新、城镇低效用地再开发等方面的信贷支持力度。在约束机制方面，探索将节地技术与模式作为供地要求，落实到供地文件和土地使用合同中，实行土地使用税差别化征收，提高企业低效用地的成本，倒逼用地单位采用节地技术与模式。

构建协同工作机制。 建立政府统筹协调、自然资源管理部门牵头、多部门协同、全社会共同参与的工作机制，加强考核评价，优化审批流程，形成合力。同时，落实和完善应用节地技术与模式的税收政策和收益分配机制。如，轨道交通地上地下空间综合利用节地模式，一是需要创新协调机制和投融资模式，加强与周边土地、沿线地块、道路、地下公共通道及市政设施等工程建设项目的衔接；二是探索轨道交通上盖开发的基金融资、PPP（公私合营）/BOT（建设—经营—移交）/BT（建设—移交）等新型投融资模式和土地出让配建模式，建立收益共享与风险共担机制，并引入社会资金，实现多方共赢。

强化标准政策转化。 一是强化节地技术与土地使用标准、建设标准的衔接转化，发挥示范引领作用。根据行业节地新技术发展程度，及时修订各行业用地使用标准或定额，引导或倒逼设计单位提升设计水平，优化设计方案，从规划和设计源头减少土地占用。二是强化节地模式向“制度政策”转化，发挥先导和储备作用。将其中相对成熟且可复制、可推广的经验做法上升到制度层面，带动面上改革和法律体系的修改完善，确保创新成果有效落地。如，从轨道交通地上地下综合利用节地模式案例中，可总结提炼出包括地下空间使用权确权登记、供地方式、价格确定、用地标准在内的地方经验，为今后制定、完善全国立体开发利用制度提供决策参考和政策储备。

培育研发应用市场。 一是培育壮大市场主体。加强新型节地技术与模式的研发，吸引各类市场主体共同投入。一方面，通过扩大节地企业所得税优惠目录范围、提高研发费用加计扣除比例等市场化政策，激励用地主体主动增加节地技术的研发投入；另一方面，鼓励节地企业与高校、科研机构合作建立技术研发中心、产业研究院等新型研发机构，并在项目、平台、人才、资金等方面提供政策支持。

二是规范拓展市场交易。其一，强化节地技术与模式的知识产权保护和运用，在土地出让过程中，探索设置依据用地规模变化的阶梯型地价，采用节地技术与模式设计方案的用地主体可以较低价格取得土地使用权，显化节地技术的经济效益。其二，完善技术要素的市场化配置方式，创新创建市场化、社会化的节地技术评价制度，探索开展节地技术与节地效果认证，明确相关工作的程序和要求，对接市场交易活动，加快推进节地技术成果转化与价值实现。

三是健全市场配套政策。其一，加大绿色信贷、绿色债券、绿色基金等金融工具对节地技术研发与应用活动的支持力度，加快发展节地技术投融资，依法合规开发节地技术相关保险类产品。其二，强化节地技术要素及其财产权利市场化交易与土地市场的有效衔接，运用土地市场制度体系、交易平台、监测监管系统等，为节地技术与模式的市场化成果转化提供有力支撑。

（作者侯华丽、谭文兵、柳晓娟、张惠均供职于中国自然资源经济研究院）

全文敬请阅读2022年《中国土地》第6期