生产建设项目滞后开展水土保持监测的常见问题

本期期刊速读内容来自《中国水土保持》杂志2022年第7期文章《 生产建设项目滞后开展水土保持监测的常见问题 》，作者 孙云海，于雪姣，邓玉荣，苗文静，谢晓琳，赵少波，王迪，王亚琴 。

孙云海(1991—)，男，黑龙江鹤岗人，工程师，学士，从事水土保持方案编制、水影响评价、水土保持监测、防洪影响评价、水土保持设施竣工验收等技术咨询和服务工作。

摘要    

《中华人民共和国水土保持法》规定生产建设项目需要在开工时同期开展水土保持监测工作，而滞后开展水土保持监测，不仅违反了《中华人民共和国水土保持法》相关规定，而且给生产建设项目的水土保持监测工作和水土保持监测报告的编制工作带来一系列问题。

通过梳理滞后开展水土保持监测遇到的常见问题，基于监测管理层面和技术层面，从监测时段划分、监测内容和方法、监测点位布设以及监测频次等方面提出对于滞后开展水土保持监测的工作建议，旨在规范生产建设项目水土保持监测工作，提升水土保持监测质量，为水土保持监督管理提供依据。

正文

水土保持是生态文明建设的重要内容，生态文明建设的不断推进对水土保持工作提出了更高要求。水土保持监测作为掌握水土流失动态情况的重要技术手段，是水土保持工作的基础。《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)、《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)、《生产建设项目水土保持监测与评价标准》(GB/ T 51240—2018)等的陆续颁布实施，全面规范了生产建设项目水土保持监测的范围、内容、方法、时段、频次、点位布设、重点监测对象以及水土流失防治评价内容等。

其中，相关法律、标准和规范文件均明确要求生产建设项目需要在开工时同期开展水土保持监测工作。然而，由于对生产建设项目水土保持监测工作认识不足、重视程度不够，部分建设单位在收到水行政主管部门的监督检查意见或水土保持设施验收前才开展水土保持监测工作，出现水土保持监测严重滞后的问题，这不仅违背了开展生产建设项目水土保持监测工作的初衷，违反了《水土保持法》及相关规定，而且直接导致了生产建设过程中水土流失数据缺失，难以达到《生产建设项目水土保持监测技术规程(试行)》(办水保〔2015〕139 号)提出的“及时准确掌握水土流失状况及防治效果、对项目建设造成的水土流失进行过程控制”的水土保持监测要求。

此外，承担水土保持监测工作的单位对滞后开展水土保持监测工作面临的困难认识不足，监测技术人员缺乏监测经验、态度不端正、对水土保持监测的内容和相应的监测方法理解不到位等，造成滞后开展水土保持监测的生产建设项目在监测过程以及监测报告编制过程中出现一系列问题。

基于生产建设项目水土保持监测工作的管理及技术经验，依据《水土保持法》和相关文件对水土保持监测工作的要求，梳理生产建设项目滞后开展水土保持监测遇到的问题，分析问题产生的原因，并以问题和目标为导向，针对性地提出监测方法和监测报告编制的相关建议，以期提升生产建设项目水土保持监测水平以及水土保持监测报告质量，更好地服务于人为水土流失的控制以及生态环境的建设。

1　常见问题及其原因分析

同期开展生产建设项目水土保持监测是指建设单位根据有关要求，按照一定的监测方法和监测频率，在生产建设项目开工时自行或委托具备相应技术条件的机构开展水土保持监测，对建设项目全过程、全时段开展实时水土保持监测，控制生产建设过程中的水土流失，并依据现场监测获取的数据编写水土保持监测报告。

而滞后开展水土保持监测是指在项目建设过程中或项目完工后开展水土保持监测，由于滞后开展水土保持监测失去了从开工到监测进场时段进行实时或按监测频率监测的条件，未监测时段只能通过追溯调查的方法获取监测数据，数据的准确性不高，难以做到精准监测，因此同期开展和滞后开展水土保持监测在开展水土保持监测工作和编写水土保持监测报告方面有很大差异。

如果在滞后开展水土保持监测的情况下仍然使用同期开展水土保持监测的方法并编写水土保持监测报告，会导致滞后开展水土保持监测的项目在监测方案制定、监测实施、监测报告编写等环节出现诸多问题和漏洞，造成部分监测数据无法获取或出现数据造假的情况，导致监测报告出现重大技术问题，影响项目水土保持设施验收工作，同时给后续水行政主管部门的监督、核查带来许多问题。

依据《生产建设项目水土保持监测技术规程(试行)》(办水保〔2015〕139 号)中水土保持监测报告编写要求，结合滞后开展水土保持监测的特点，分析滞后开展水土保持监测的影响。

1. 1　项目概况与实际情况差异大

水土保持监测报告和水土保持方案中的项目概况章节在格式和内容上基本相同，但是水土保持方案是在项目开工前编制的，而水土保持监测报告(含阶段性监测成果)是在项目实施过程中或完工后根据实际监测结果编制的，编写时间的不同造成许多数据(如占地面积、土石方量、工程项目组成等)不同。

滞后开展水土保持监测会缺失前期的实时监测，水土保持监测报告编制人员通常直接采用水土保持方案中的项目概况资料，再加上缺乏严谨认真的追溯调查工作，导致水土保持监测报告的项目概况与实际情况存在差异，对后续的水土保持设施验收工作造成影响。

1. 2　监测方 法和监测频次缺乏合理性

(1)监测方法与监测点位。

水土保持监测方法必须结合工程实际情况而制定。滞后开展水土保持监测由于缺少同步跟踪监测，只能采取追溯调查的方法，从现有资料或历史遥感影像中获取数据。然而部分监测报告编制单位仍然采用简易径流小区法、测钎法、侵蚀沟量测法等同期开展水土保持监测的方法进行土壤侵蚀量的监测，使得监测结果脱离实际情况。

此外，监测点位的布设必须结合项目组成、施工特点以及水土流失特点进行分区布设，滞后开展水土保持监测时，应根据批复的水土保持方案监测点布设要求和实际工程进展情况进行调整，若按照同期开展水土保持监测的点位布设方案会造成监测结果缺乏合理性。

(2)监测频次。

水土保持监测时段应涵盖生产建设项目的全过程和全时段，然而当滞后开展水土保持监测时，缺少对施工准备期和部分施工期(根据监测介入时间的早晚)的监测。本研究收集了同期开展水土保持监测中生产建设项目不同监测内容和分区所要求的监测频次(见表1)，对于滞后开展水土保持监测的项目，每周一次或每月一次的监测频次不可行，若未根据实际情况进行监测频次的调整，也会造成监测结果缺乏合理性。

表1　生产建设项目同期开展水土保持监测的频次

1. 3　水土流失防治责任范围划分不准确

滞后开展水土保持监测的项目缺乏全过程动态变化资料，难以获取准确的各监测分区、各监测时段扰动土地面积的动态变化数据，造成水土保持监测报告中水土流失防治责任范围划分不准确。比如有些项目存在临时占地，在滞后开展水土保持监测时，临时占地的责任主体发生多次变更，缺少全过程的临时占地监测数据，导致水土流失防治责任划分不准确。

1. 4　水土流失防治措施监测不到位

滞后开展水土保持监测的项目可采用现场调查和遥感手段对水土流失防治措施中的工程措施和植物措施进行较为准确的监测，但是对于临时措施，由于缺少全过程全时段的监测数据，监测结果准确性较差，必须通过详细的追溯调查施工资料进行补充。若是直接采用水土保持方案中的临时措施，会造成水土保持措施失去应有的防治效果，也会使水土保持监测失去意义。

1. 5　土壤流失量监测结果缺乏准确性

水土流失面积监测是指对施工过程中在外营力作用下主要时段产生的水土流失面积(含未扰动区原有水土流失面积)及其变化情况进行监测，并按照施工准备期、施工期、试运行期进行统计。

而滞后开展水土保持监测难以获取准确的水土流失面积变化情况。土壤流失量的监测通常根据项目类型、建设内容和水土流失特点，通过在各监测分区布设监测点，对生产建设活动由水力侵蚀和风力侵蚀造成的土壤侵蚀量进行定位监测，以土壤侵蚀模数的形式表达。

其中，水力侵蚀采取简易径流小区法、测钎(侵蚀针)法、侵蚀沟量测法、沉沙池法、分区控制站法和基于三维激光扫描仪的微地形测量法，风力侵蚀采取测钎法和多方向集沙仪法，再根据水土流失类型和面积计算得到土壤侵蚀总量。

然而由于滞后开展水土保持监测的生产建设项目缺失部分建设过程的土壤侵蚀量监测数据，只能通过参考类似项目、咨询当地水土保持专家、参考水土流失公报等间接方式获取，造成土壤侵蚀量监测数据与实际情况存在误差，难以准确说明土壤流失的动态过程以及对周边产生的影响。

1. 6　水土流失防治效果部分指标计算不正确

滞后开展水土保持监测会造成部分水土流失防治指标计算出现错误。比如林草植被恢复率和林草覆盖率的计算，《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/ T50434—2018)中将林草植被恢复率和林草覆盖率分别定义为“项目水土流失防治责任范围内林草类植被面积占可恢复林草植被面积的百分比”和“项目水土流失防治责任范围内林草类植被面积占总面积的百分比”，在滞后开展水土保持监测时，

有些项目临时占地或代征用地(指由建设单位代替地方政府征收由城市规划部门划定的集体所有土地，或者在建设单位办理国有土地使用权划拨手续并负责补偿后，交由市政、交通、绿化职能部门等进行管理的规划市政道路、规划绿地或其他规划用地)责任主体发生变更，导致监测报告中水土流失防治责任范围内的临时占地或代征用地统计错误，造成项目林草植被恢复率和林草覆盖率计算出现错误。

1. 7　无法提出客观评价

水土保持监测报告应在综合结论章节中对水土保持“三同时”制度落实情况、水土保持措施防治效果等进行评价，而滞后开展水土保持监测本身就违反了《水土保持法》的相关规定，监测报告编制单位敷衍了事、避重就轻，仅评价正面内容而不提出项目存在的问题，其评价失去客观性和准确性，给后续工作带来更多的难题。

2　建议

(1)开展生产建设项目水土保持监测，不仅是生产建设单位必须履行的一项法定义务，也是及时掌握建设过程中水土流失及防治状况的动态变化、加强水土流失过程控制的重要基础。

建设单位必须在项目开工时自行或委托专业机构开展水土保持监测，避免滞后开展水土保持监测带来的各种问题，准确获取全过程全时段的监测数据，切实发挥水土保持监测在控制建设过程中水土流失的作用，为各级水行政主管部门跟踪检查、验收核查等工作提供数据支撑。

(2)对于滞后开展水土保持监测的生产建设项目，水土保持监测技术服务单位要根据项目特点，实事求是，重视监测过程的每一个环节。针对滞后开展水土保持监测存在的问题，提出在不同监测时段的监测内容与方法、监测点位布设、监测频次等的相关建议(见图1)。

图1　滞后开展水土保持监测项目的监测方法

滞后开展水土保持监测的项目可分为从开工到监测进场时段(第一时段)、从监测进场到项目水土保持设施验收前(第二时段)两个时段，已竣工项目属于第一时段。在不同的监测时段，监测内容、监测方法、监测点位布设和监测频次有很大的差别。

第一时段主要通过历史遥感影像解译和判读、调查监测、资料分析和实地量测等方法，追溯调查扰动土地面积、水土流失面积、水土流失防治责任范围、土壤流失量及动态变化、土石方量及平衡流向、水土保持措施类型及数量、水土保持措施质量及实施效果、水土流失危害等。此阶段不布设监测点，全部为调查监测，对监测频次无要求。

第二时段基本与同期开展水土保持监测的方法相同，采用的监测方法比第一时段更灵活多样且更加精准，根据工程进展情况，按监测分区布设固定监测点和调查监测点，对不同的监测内容有相应的监测频次要求。

3　结语

时效性和准确性是开展生产建设项目水土保持监测的基本要求。建设单位应充分认识到滞后开展生产建设项目水土保持监测已经违反了《水土保持法》相关规定，应按照《关于全过程加强生产建设项目水土保持监测工作的通知》(办水保〔2020〕161 号)提出的水土保持监测工作常态化、强制化和规范化的要求，提高认识、规范管理，及时开展水土保持监测工作。

监测技术服务单位应充分认识滞后开展水土保持监测项目在监测过程及监测报告编写过程中的重点和难点，以实事求是的态度，按照相关法律、标准、规范和文件的要求，采取正确的监测方法，采用真实的监测数据和可靠的监测结果编写监测报告。

水土保持监测工作尚有不足，做好水土保持监测工作任重而道远，特别是目前高新技术手段日益发展，传统监测手段已不能满足生产建设项目水土保持监测的工作需要，应进一步探索水土保持监测新方法和新技术。比如依托“天地一体化”技术，运用高空卫星和低空无人机遥感监测手段，结合GPS、GIS、三维激光扫描、视频监控等现代化技术，实时准确地获取水土流失面积、强度、分布等信息，实现对生产建设项目水土流失的全过程控制。

随着水土保持监管力度的不断加强，滞后开展水土保持监测的问题已得到明显改善。通过建设单位、监测技术服务单位、水行政主管部门的共同努力，水土保持监测工作质量将进一步提升，水土保持监测在有效控制水土流失、保护和改善生态环境中的作用将得到进一步的发挥。