全国环境保护行政处罚大数据报告（2016年-2021年）—基于环保局败诉案件分析

一、引言

绿水青山就是金山银山，环境保护已经成为国家新时代发展理念中的重要组成部分。近日，我国生态环境部在官网上通报了各地2021年1-6月环境行政处罚案件与《中华人民共和国环境保护法》配套办法的执行情况。

2021年1-6?，全国共下达环境?政处罚决定书5.52万份，罚没款数额总计43.32亿元，案件平均罚款?额7.84万元。全国五类环保行政处罚案件总数为6381件，其中，按?连续处罚案件数量为87件，罚款?额为9848.10万元；适?查封、扣押案件数量为3895件；适?限产、停产案件数量为487件；移送拘留案件数量为1198件；移送涉嫌环境污染犯罪案件数量为714件。

表  1：2021年1-6月一般行政处罚案件数及罚款金额表

由此可见，随着经济社会的快速发展，国家对生态文明建设的要求显著提高，国家生态环境等相关部门在环境管理、环保合规监管方面越来越严，生态环境监管呈高压态势。为保证经济增长而牺牲环境的现象将不允许继续存在，污染型企业将无法依仗对经济的高贡献来逃避承担环境污染法律责任。

在环保监督日益趋严厉的背景下，环保类行政处罚案件也一直呈上升趋势。本报告就近5年来全国各省环保机构败诉（作出的行政处罚决定在一审、二审案件中被确认违法或撤销，在再审案件中被提审）的行政案件进行分析，旨在指明企业权益有效保护的途径，避免遭受环保行政处罚而产生重大经济损失。

1. 案例来源 ：Alpha案例库

2. 检索方法 ：全文不包含“驳回”；当事人包含“环保局|生态环境局|环境保护局”；法院认为包含“确认违法|撤销|重新|变更|履行”；案由“行政”；参照级别“普通案例”；全文“行政处罚”；文书类型“判决”

3. 检索日期 ：2021年08月26日

4. 审理程序 ：一审、二审、再审

5. 裁判日期 ：2016.8.26～2021.8.26

6. 地域 ：全国

7. 裁判文书数量 ：分析样本276份

三、环保行政处罚案件的总体情况

1. 案件数量

环保局、生态环境主管部门是作出环境类处罚的行政机关。这张图是我们在alpha系统上以“环保局”为当事人、以“行政处罚”为案由做的检索，近5年环保处罚的一审案件共2254件，并呈现逐年增加的趋势，这一整体的变化与国家政策息息相关。在全面依法治国的背景下，倡导可持续发展的理念，环保局监管力度加大，环保行政处罚引发的行政诉讼案件数量也长期占据各类行政诉讼案件数量的相当比例。

2.地域分析

从地域情况来看，广东省的环保行政处罚行政诉讼案件位于全国前列，这与生态环境部在官网上通报了各地2021年1-6月环境行政处罚案件的数量大致相符。可以说，广东省是一个环境违法的重灾区，同时也说明广东地区对环境违法行为的监管也是相当严厉。

3.行业分析

从行业分布情况来看，面临环保行政处罚的企业分布在各个行业，但制造业占比超过一半，应当以关注。

我国是制造大国，制造业水平和综合竞争力持续提升。但同时，行业发展过程中也产生大量垃圾或造成生态破坏。而且，在生产过程中，企业缺乏专业环保知识，未依法执行环保标准，未配备环保设备解决工厂末端环境污染治理问题，监测未达到环保要求而被处罚。因此，制造业企业受到监管机关较高的关注，企业合规领域仍有待加紧建设。

四、解析环保局败诉原因

经前述条件检索获得274个分析案例，其中一审环保局败诉案例143个，二审环保局败诉的案例95个，行政相对人申请再审最高院提审案例35个。

从裁判结果来看，一审撤销环保局作出的行政处罚决定案件77个，确认环保局作出行政处罚决定后不履行监督、管理职责违法案例52个，判决变更环保局作出的行政处罚决定12个。二审环保局上诉被驳回案例74个，撤销原审判决11个，环保局撤回上诉、行政相对人撤回起诉案例12个。

从环保局败诉的具体事由或情形来看，主要分为如几类下：主要证据不足案件40个、适用法律法规错误案件11个、违反法定程序案件46个、超越职权、滥用职权案件3个、处罚明显不当案件23个、其他多项因素导致行政处罚决定违法案件53个。其中每一项又细分为具体的败诉原因，因为篇幅所限，在此仅选取几项事由展开。

五、主要裁判观点

在行政案件中，作为被告的行政机关承担证明行政行为合法的举证责任，若未提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。环保局对当事人违法事实的认定必须建立在证据的基础上。

因此，在环保局行政处罚类案件中，环保局应对其所作出的行政处罚决定提供证据，法院会根据环保局提供的证据审查其处罚行为的合法性。从我们代理过的案件以及搜索案例中的反映的情况来看，环保局未能在举证期限内提交相关证据材料、在证据收集程序上不合法是导致法院判决环保局“认定事实没有足够证据证实”的主要原因。同样，监测和采样是环保行政处罚案件的重要突破口。尤其在关涉水污染、大气污染防治的案件中，环境监测报告的合法性是法院审查被诉环境行政处罚事实认定是否清楚的基础。

【案例索引】（2018）辽0702行初1号，锦州市古塔区时空装饰工作室诉锦州市古塔区环境保护局撤销行政处罚决定案

【裁判要旨】未经技术检测直接作出行政处罚决定，属于事实不清、证据不足，应予撤销。

【法院观点】古塔区环保局没有进行任何技术检测，仅凭现场照片直接认定“产生挥发性有机废气”，直接作出行政处罚决定。法院判决被告作出行政行为的事实不清、证据不足，应予撤销。

污染对人类的生产生活影响极大，甚至会威胁到人类的生存。整治污染问题是国家赋予执法机关依法行使行政权力的法定职责。但执法机关在行使权力的过程中，首先，必须让行政相对人知道应该在什么规范的框架下从事生产经营活动是合法行为，否则就违法，以此来约束行政相对人的行为；其次，一定要规范执法，特别在涉及到环境保护方面抽象概念的违法事实认定中，必须要有科学的技术检测和明确的行为规范，使其认定违法事实的证据确凿。行政执法机关在实施监管环境保护法定职责的同时，也要兼顾行政相对人的利益，作出的有理有据的行政处罚让行政相对人信服，使其按照规范从事相关的生产经营活动，才能达到环境保护的可持续发展，才能使经济发展和社会环境发展实现利益的统一，达到社会和谐发展。

行政机关作出行政行为应当全面准确地适用法律、法规。在法律适用错误的情形中，常见的是环保局在行使职权时未引用具体的法律条文、引用法律条文错误或者只给出一个笼统的罚款数额而未列明具体的处罚依据。

【案例索引】（2017）鄂0984行初1号，汉川市白云国际大酒店管理有限公司与汉川市环境保护局行政处罚案

【裁判要旨】环保局作出行政处罚决定应当准确适用法律条文，作出的行政处罚决定所依据的法律错误，该行政处罚应予以撤销。

【法院观点】市环保局应依照大气污染防治法第一百零七条第一款之规定，并结合大气污染防治法第七条第一款、物权法、合同法的相关规定，根据与涉案锅炉相关的生产经营者法律上的权利义务，依法作出行政处罚，而市环保局依照大气污染防治法第一百零七条第二款作出川环罚决字[2016]第88号行政处罚，属于适用法律错误，该行政处罚应予撤销。

“法无规定不可为”是行政机关行使职权的基本要求，行政机关在作出具体行政行为时，特别是作出行政处罚决定此等会对行政相对人产生重大影响的行政行为时，必须准确、具体载明法律依据，法律名称规范正确，法律条款引用具体明确，有条精确至条，有款精确至款，有项应当精确到项，避免因此产生争议。虽然行政机关依法行政的水平日益提高，但是仍存在一些问题需进一步改进。在实际执法过程中，由于执法条件限制、执法人员主观因素等原因，行政机关在作出具体行为并向当事人送达决定书时，该文书上并未引用法律的具体条款，有时甚至是乱写、简写、略写，不写。

程序合法是依法行政的重要内容，从《行政诉讼法》（1989年修订）第五十四条明确将“违反法定程序”作为撤销具体行政行为的情形之一起，程序合法性逐步成为法院审查行政机关具体行政行为合法性的“重要武器”。修订后的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）自2015年起施行以来，环境行政主体规制权力有较大扩张，这意味着试图通过实体法控制行政权的难度越来越大，而对行政权进行程序法控制的价值将愈加凸显。根据笔者检索出的情况来看，环保局作出行政处罚违反法定程序被判决撤销的案例也是最多的。

环保类行政处罚案件中，以违反法定程序为由被撤销或确认违法的行政处罚，绝大多数伴随着认定事实、法律适用方面的实体缺陷。其中，常见的违反法定程序情形分为：“集体讨论”程序严重违法、作出处理决定超过法定期限、听证主持人选定违法、对同一违法事实重复作出的行政行为、未依法告知限期补办手续的期限、剥夺陈述申辩和申请听证的权利、未经区政府批准、送达违法、内部审批程序不符合规定等。单纯适用程序违法作出最终裁判的案件，也蕴含着实体公正因素的考量。

【案例索引】（2019）内04行终61号，巴林左旗环境保护局与内蒙古赤峰陈曲酒业有限责任公司行政命令案

【裁判要旨】案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定，集体审议过程应当予以记录。

【法院观点】被告对原告作出10万元罚款的处罚，是较重的处罚行为，被告的负责人应当集体讨论后再作出决定，但被告未履行该程序，即对原告作出了处罚决定，程序违法。另外，被告于2018年7月2日才向原告送达了行政处罚事先（听证）告知书，而被告却于2018年6月20日就已经对原告作出了左环罚（2018）18号行政处罚决定，行政相对人依法应享有的陈述申辩和申请听证的权利被剥夺程序亦违法。因此，判决撤销巴林左旗环境保护局作出的行政处罚决定。

行政程序法是实现法治行政的重要工具，遵循法定程序是行政机关的法定义务。程序具有独立存在的价值，有利于保障实现实体公正，不能随意取舍。

环保局应当严格按照法定范围、幅度行使行政裁量权，保持权力行使的合理、有度。对于环保局在法律幅度内依法行使的裁量权，司法机关应当予以尊重。但当行政处罚决定明显超出了普通大众的接受程度，以至于具有正常理性的人均能发现这种不公正性时，法院应当进行司法干预。

【案例索引】（2019）豫9001行初58号，河南踏石农业发展有限公司与济源市生态环境局行政处罚案

【裁判要旨】行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，当事人的过错程度，违法行为的具体方式或者手段，违法行为危害的具体对象，当事人是初犯还是再犯，当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等情节。

【法院观点】济源环保局认定河南踏石公司所建设的石子、砂加工生产线未配套建设环境保护设施，并无不当。河南踏石公司应当受到环境保护管理行政处罚。但河南踏石公司生产所用的砂石原料原本是河道内自然产生的，洗涮砂石原料的污水无毒无害，经过沉淀后排放到河道内，不会导致河流污染。河南踏石公司所建的石子、砂加工生产线在加工生产石子、砂过程中虽然会产生灰尘和噪声，但地处山岭地带，位置偏远，人烟稀少，产生的灰尘量和噪声并不大，所造成的大气污染和噪声污染轻微，对人类居住环境影响不大，社会危害程度轻微。为此，河南踏石公司的该违法行为时间不长，情节轻微，社会危害程度也轻微，且在被责令改正后就立即停止了违法行为，主动消除了危害后果，属于应当依法减轻行政处罚的情形。济源环保局在对河南踏石公司的该违法行为进行处罚时没有考量违法行为的情节和社会危害程度以及是否存在应当依法减轻行政处罚的情形，对河南踏石公司处以罚款400000元的行政处罚，明显不当，依法应予变更，罚款数额应确定为50000元为宜。

从案件情况来看，指导和督促地方环保局进一步规范行使行政处罚自由裁量权，既是进一步规范生态环境执法工作、深入推进严格规范公正文明执法的要求，又是防范行政执法风险、提高执法效能的重要手段，也是保护行政相对人的合法权益、营造公平竞争市场环境的重要举措。

环保局作为地方环境保护主管部门，有责任贯彻落实国家关于环境保护的方针政策和法律法规，亦有责任负责地方环境污染防治的监督管理。甚至在后期整改工作中，也需要积极跟进和监管。在不同部门职能交叉、界限不清时，环保部门更应当统筹协调，与相关职能部门主动沟通，共同协调解决。

【案例索引】（2017）甘0702行初6号，高台县人民检察院与高台县环境保护局不履行生态环境和资源保护监管职责案

【裁判要旨】环保局未全面、持续履行对环境保护的检查、管理职责，致使污染环境的不良状态一直发生，确认对环保局未依法履行职责的行政行为违法。

【法院观点】高台县环境保护局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，负有依照法定职权和程序对所辖行政区域环境保护工作进行监督管理的法定职责。作为县级以上人民政府环境保护主管部门，负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。应当依据职责对畜禽养殖污染情况进行监督检查，并加强对畜禽养殖环境污染的监测。高台县环保局在公益诉讼人高台县人民检察院发出检察建议之前，疏于自己的监督职责，未及时发现排污行为，发现后也未采取有效措施，致使养殖行为产生的排污、后期清理不达标，导致环境受到污染的状态一直处于持续当中，在公益诉讼人发出检察建议后，虽然采取措施，作出了责令整改决定书，但是至本案开庭前，养殖场造成周边环境受到污染的事实是真实存在的既有状态，因此，虽然高台县环境保护局履行了一定的行政行为，但由于其未全面、持续履行自己对环境保护的检查、管理职责，疏于对养殖场造成的周边环境的有效监控，致使污染环境的不良状态一直发生，因而，不能否定被告怠于履行环境保护的法定监管职责的违法事实，故公益诉讼人要求确认其行为违法具有事实依据和法律依据，本院对被告未依法履行职责的行政行为的违法性予以确认。

2015年，全国人大常委会授权检察机关在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点后，全国首例环境保护行政公益诉讼发生在山东省庆云县。近年来，由检察机关提起环保类公益诉讼，督促环保局依法履行职责、维护社会公共利益的案件也逐渐增多，这无疑会对环保局依法正确履职起到很好的监督作用，打击一些地方政府、地方部门的对违法企业“睁一只眼闭一只眼”的不作为、慢作为。提高环境执法水平。

自“生态文明建设”明确载入中国宪法，国家在合规管理和环保督察方面都有了新规定和新举措，环境执法刚性显著提升。以《环境保护法》五十九条为例，企业和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按原处罚数额连续按日处罚，罚款数额上不封顶。除罚款之外，生态环境领域的行政处罚，往往采用“双罚制”。除了罚污染物产生单位，还惩罚法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》等中均有相应的处罚规定。

不管是何种类型的企业，企业的可持续性发展，都必须提升企业环境合规意识和管理水平，主动避免环境合规风险，企业经营环境保护行政合规，应当注意以下几点：1.提升环境合规意识，结合行业类别，熟悉日新月异的法律法规，尤其是依靠专业力量，强化企业的风险识别能力，积极迎接环境合规调整；2.建立有效的环境合规管理制度，对重点岗位实施定期法律培训，明确岗位职责和风险预警制度，防范于未然；3.有错纠错，积极争取轻罚、免罚情形适用，建立危机应对管理机制，在法律允许的范围内尽量争取轻罚、免罚。

不同行业、不同地区的企业所面临的环保方面的法律风险都是不同的，所需要的环保行政合规内容也各有所不同。专业人士在提供环保行政合规业务时，能够结合企业所在的的行业、地区、阶段等特点提供符合需求的定制化环保合规服务。福律阁团队也将深耕于此，全力为企业提供环保合规服务。