杭州：乡村地区国土空间规划导则（试行）

2019年3月，习近平总书记参加十三届全国人大二次会议时提出“ 编制‘多规合一’的实用性村庄规划 ”。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）等文件也对村庄规划的地位层级、规划内容深度、规划实用性等方面提出了新要求。

日前，根据杭州市规划和自然资源局消息，《杭州市乡村地区国土空间规划导则（试行）》（下称《导则》）正式发布。《导则》共分总则、引导与要求、村庄布局规划、村庄（乡村单元）规划四大章节。总体看，《导则》基本明确了杭州市乡村地区国土空间规划体系，引导各乡村结合自身特色和发展实际，从抱团共富、分类发展、数字赋能等方面编好规划“蓝图”。

《导则》共分四大章节，主要包括总则、引导与要求、村庄布局规划和村庄（乡村单元）规划。在市级层面，明确了规划体系、乡村单元、村庄分类、减量提质、留白兼容等总体要求，基于杭州特色和发展实际，提出特定地区、特色风貌以及未来乡村规划引导。 《导则》的特色和重点主要有以下几个方面：

在“多规合一”的实用性村庄规划要求下，村庄规划任务“艰巨”，不仅要营造干净整洁便捷的农村人居环境、落实最严格耕地保护制度、推进一二三产融合发展，还要保障生态安全格局和自然保护地体系的落实，支撑全域生态修复的实施。

为此，《导则》提出村庄规划 必须打破传统以单个村庄为规划对象的固有路径 ，创新“单元管理”思路， 搭建全域管控下的乡村地区单元规划工作框架 ，将联系较为紧密的村庄、具有联动发展基础和条件的村庄划为乡村单元，形成乡村地区基本网格，作为村庄规划的基本单元，进而在规划上引导乡村从“单打独斗”到多个村庄“抱团发展”，实现优势互补、联动发展、设施共享、流量统筹，构建乡村地区共同富裕单元。并提出了空间共谋、生态共保、产业共促、设施共享和多元共治五大乡村单元规划要求。

《导则》明确提出杭州乡村地区应编制村庄布局规划和村庄（乡村单元）规划。

村庄布局规划是统筹乡村地区资源配置与发展的统领性规划，通过区县（市）村庄布局规划和乡镇村庄布局规划两个层级规划落实。区县（市）村庄布局规划是区县（市）国土空间总体规划（以下简称“区县总规”）的重要组成部分，应纳入区县总规的专项篇章，有条件有需求的情况下，也可作为区县总规的专项规划。

其中，区县（市）村庄布局规划主要明确乡村地区发展目标与规模、统筹乡村振兴空间格局、优化村庄布点、明确村庄分类、创新政策保障等规划主要内容。乡镇村庄布局规划重点落实上位规划要求，指导村庄规划编制，是乡镇级国土空间总体规划的重要篇章，原则上不单独开展专项规划编制。具体包括统筹划定乡村单元，明确乡村单元功能定位、指标传导，深化底线与分区管制要求，优化村庄布局及设施配套等主要内容。

村庄（乡村单元）规划则是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划。应以上位国土空间总体规划为依据，以乡村单元为规划范围，重点深化落实上位规划对乡村地区的建设管控要求，优化生产、生活、生态三生空间布局，着力改善村民人居环境，加强村域用地管控，推动全域土地综合整治和生态修复，促进现代农业及一二三产业融合发展，科学有效引导村庄高质量发展。

村庄规划注重实施性和落地性。村庄规划不是一哄而上，要按需编制；不是面面俱到，要有所侧重。为此，本次《导则》编制中非常重要的一项工作便是以国土空间规划为空间底板，结合过去各个部门在村庄建设规划、土地利用规划、生态环境规划等方面的工作要求，对村庄规划内容进行整合与模块化设置。各地村庄规划编制可根据村庄国土空间开发保护的实际需要，按照能用、管用、好用的实用性村庄规划要求，简化、深化规划内容。

《导则》研究确定村庄规划内容可分为基本内容和选做内容。基本内容包括现状分析与评估、发展目标与指标、底线管控与用途分区管制、用地布局规划、公共服务和基础设施布局、图则管控等内容。在基本内容基础上，《导则》还提出了全域土地综合整治与生态修复、产业发展引导与空间布局、安全韧性和防灾减灾规划、历史文化保护规划、景观风貌与设计引导、近期行动方案等其他选做模块，各单元可结合村庄发展实际，因地制宜确定村庄规划编制内容与深度

构建村庄分类评价体系。 杭州市乡村面大量广，拥有近2000个行政村、7000多个自然村，发展基础与发展路径均有所差异。因此，要因地制宜，因村施策，科学合理有效的村庄分类与分类发展指引成为关键。

导则将全市行政村分为 城郊融合 、 集聚建设 、 特色保护 、 精明收缩 和 整治提升 五种类型，即将位于城镇开发边界内的村庄分为城郊融合类，将具有特色保护资源的村庄分为特色保护类，将发展态势较好、具有发展潜力的村庄分为集聚建设类，将位于生态保护红线核心区内、受灾害风险以及大型设施影响较大的村庄分为精明收缩类，对于其余在全市范围内广泛分布、不受底线管控要素影响、发展方向和前景暂时难以判断的村庄，分为整治提升类，针对不同类型的村庄提出有针对性和侧重点的规划要求。

在当前全面推进乡村振兴战略的大背景下，产业进村、人口回村的同时也带来了较大的乡村用地需求。然而，乡村地区的用地粗放、人均指标大、建设用地布局混乱等现状又难以忽视。面向未来，乡村地区仍将长期面临人口深度老龄化、超少子化等趋势。如何在保障乡村振兴、实现城乡共同富裕的目标要求下，有序引导乡村精明收缩，盘活乡村土地资源，是本次《导则》编制时重点考虑的命题。

精明的收缩不以消灭乡村为最终结果，而以发展乡村为根本目的 ，从收缩中寻求发展。因此《导则》提出，在村庄布局规划中应充分回应减量提质要求。在区县层面通过村庄分类与行政村布点工作明确精明收缩类村庄；在乡镇层面则应在镇域范围进一步优化自然村或农村居民点布局，有条件的乡镇可深化至建设用地图斑，在充分尊重村民意愿的前提下，明确新建、保留、拆除、等规划要求；在村庄规划层面，应严控增量、适度减量、调活流量，合理布局建设用地，实现以减量撬动流量，以流量保障增量。主要为通过全域土地综合整治推进减量提质落地。鼓励在区县层面提出闲置土地盘活、分红入股等减量的相关政策配套设计，激发市场动力，确保精明收缩任务有序实施。

作为详细规划，村庄规划的规划深度应与城镇的控制性详细规划相对标，做好自上而下的刚性管控要求。但另一方面，考虑到乡村发展的不确定性、乡村建设管理与城市的差异性，规划同时也应留有与农村发展需求相适应的适度管理弹性。因此，《导则》提出村庄规划的规划深度上，应做到刚弹结合、动态适应。

刚性管控 ，强化法定图则管控。应与控规相对应，采用“法定图则”管理模式，通过图则明确乡村地区国土空间的保护与开发管制要求，深化细化管控要求。《导则》制定了“单元-区块-地块”三个层次的图则。单元图则重点落实刚性底线、用途分区及管制要求等；区块图则以耕地和永久基本农田保护、生态保护与修复、农村居民点建设等为主导分区，明确各类空间规划意图及设施配建要求等，对标控规中的街区图则；地块图则对新增或改变用途的用地，在开发建设强度、设施配建要求、风貌引导等方面做出具体规定。

弹性适应 ，做好留白与用地兼容。村庄规划中的弹性机制是对规划权威性的重要保障。《导则》结合村庄开发建设的实际需求，从“指标留白”、“功能留白”、“用途兼容”、“点位预控”四个方面提出乡村规划中的弹性管控方式。

动态调整 ，为不确定性预留接口。对于村庄分类，《导则》明确提出要加强村庄分类动态管控，除部分有强制性要求或受底线管控的村庄以外，其他村庄分类可根据实际情况进行动态评估和调整。对于乡村单元，针对单元边界调整的需求，建立动态维护机制。对于村庄规划调整，明确了规划修编和规划局调两大方式及程序启动条件。