时隔一年，被业界戏称为“鲁豫有约”的山东河南生态对赌终于尘埃落定。
 

 

去年4月，山东、河南两省签订了《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》（下称《协议》）。与此前其他地区的跨省流域生态补偿机制类似，这是一个对赌协议：以河南省与山东省黄河干流跨省界断面水质监测结果为依据，在水质全年均值达到Ⅲ类标准的基础上，每下降一级，河南给山东6000万；反之，每上升一级，山东给河南6000万。  

 

2022年7月5日，山东省政府新闻办召开新闻发布会公布了“对赌”的结果：由于黄河入鲁水质始终保持在二类水质以上，山东作为受益方，共兑现河南省生态补偿资金1.26亿元。  

 

E20研究院执行院长薛涛   告诉《华夏时报》记者，基于断面考核的经济补偿机制，对省内水质改善确实带来一定的动力。当然，提升断面所需要的投资目前远远大于补偿资金，所以不能仅仅看这一个点的作用，还需要其他机制的协同。此外，水体治理相当复杂，投入需求较大，存在反复或者不可控因素，水质改善也必然是个循序渐进的长期过程。  

黄河流域首个跨省生态补偿机制      

作为黄河流域的首个跨省流域横向生态补偿协议，《协议》甫一发布便引起舆论的广泛关注。  

 

《协议》约定，对河南省与山东省黄河干流跨省界断面（刘庄国控断面）2020年和2021年的水质年均值，以及化学需氧量、氨氮、总磷3项关键污染物的年均浓度值进行考核。水质基本补偿方面，若水质全年均值达到Ⅲ类标准，山东省、河南省互不补偿；水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别，山东省给予河南省6000万元补偿资金；水质年均值在Ⅲ类基础上每恶化一个水质类别，河南省给予山东省6000万元补偿资金。  

 

水质变化补偿方面，刘庄国控断面年度关键污染物（COD、氨氮、总磷）指数每同比下降1个百分点，山东省给予河南省100万元补偿；每同比上升1个百分点，河南省给予山东省100万元补偿，该项补偿上限为4000万元。从对赌结果来看，无论是基本水质还是污染物控制，过去一年的治理都已明显取得成效。  

 

近年来，随着整体性和系统性成为流域治理的指导思想，流域上下游生态保护补偿机制也在逐渐建立和完善。  

 

2016年12月，财政部等四部门联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，要求到2020年，各省（区、市）行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立，探索开展跨多个省份流域上下游横向生态保护补偿试点等。  

 

其中，建立省内生态补偿机制较为容易，长江经济带11省市和此次对赌中的两省目前均建立了省内流域生态保护补偿机制；而跨省生态补偿机制方面，从2011年开始，安徽和浙江两省就在新安江流域探索了中央财政补偿+地方对赌补偿的“新安江模式”，为全国首个跨省流域生态保护补偿机制。此后这一经验逐渐推广，据生态环境部透露，截至2022年1月，全国已有18个相关省份，签订了13个跨省流域横向生态补偿协议，其中半数流域已经完成至少一轮补偿协议。  

补偿金额难以覆盖改善投入      

虽然超过1亿的补偿金额看起来不小，但是从过往经验来看，仍然远远无法覆盖提升断面水质所需要的投资金额。  

 

以新安江过去几轮试点为例，首轮试点期内，中央财政出3亿元，安徽浙江两省各出1亿元，以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江补偿安徽1亿元；劣于基本标准的，由安徽补偿浙江1亿元。而无论结果是哪一种，中央财政补偿的3亿元全都拨付给安徽。但从第二轮开始，中央财政补偿逐渐开始退坡，到第三轮已经完全撤出。  

 

即使中央财政予以补贴的前两轮试点中，地方在实际工作中仍然面临较大的财政压力。黄山市新安江流域生态建设保护局相关负责人接受媒体采访时曾指出，前两轮试点黄山市累计为新安江生态保护投入资金120.6亿元，但补偿资金仅有35.8亿元，资金压力仍然较大。  

 

尽管无法得知河南省过去一年改善黄河断面的具体投入，也可从一些支流的治理项目中窥见一斑：三门峡市的开展黄河支流全流域综合治理项目，估算总投资金额为24.8亿元人民币，近期获得世界银行贷款1.89亿美元，折合人民币12.04亿元，也仅仅是项目总额的一半。  

 

而在《协议》到期后，河南和山东两省将根据补偿机制运行评估情况及国家要求再行协商后续事宜。如何解决补偿金额不足、不可持续的问题？一个或许可以参考的方向是，宁波大学东海战略研究院副秘书长谢慧明对前三轮新安江流域跨界生态补偿机制进行研究后，建议尝试在流域范围内推进多级政府横向生态转移支付试点、积极谋划居民主体率先参与到流域生态补偿实践等等。  

全流域统一标准为何欠奉？      

此外，此次山东、河南对赌，有一个很明显的特征是只将水质的断面考核作为标准，而未包括水量，甚至生物多样性、水源涵养等更为丰富的标准。并且，参与者只有两个相邻的省份，而非在整个流域内按照统一标准进行横向生态补偿。  

 

事实上，流域生态补偿机制确实还有许多“硬骨头”需要啃。  

 

2022年初， 生态环境部总工程师、水生态环境司司长张波 表示，严格意义上的流域生态补偿比较复杂，需要做好上下游生态产品的价值核算。对于生态补偿的标准，各地、各个流域的实际情况千差万别，补偿标准要因地而异。即使是同一个补偿，究竟什么标准，有时上下游的争议还很大，因此不大可能全国出一个统一的标准化解这个复杂的问题。现在的做法是从流域上下游比较容易接受的一些点，先作为补偿标准，比如上下游交接断面的水环境质量目标是否达到标准，这是比较简单的办法，还有上下游水源地的保护方面开展一些补偿。先易后难，逐步完善，推动横向生态补偿顺利开展。  

 

薛涛   则向本报记者指出，相较于其他生态补偿机制，在因果关系和考核方式上，水质的断面考核是较容易执行的，因此“新安江模式”运行以来，流域生态补偿机制得到了一定程度的推广。相对而言，一对一就省界进行断面考核机制简单明晰，容易建立。如果是全流域统一，则必然面临着相关因素复杂、因果模型建立困难等问题，需要协调的种种因素更多，目前看困难较多。此外，当前两省间的生态补偿金额的设置，和实际的流域的治理投入以及生态价值方面的相关性很弱，也是处于初级阶段的水平，扩展到全流域则会更加放大这个缺点。