2022年2月，生态环境部发布《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》编制说明，再次揭示了“垃圾填埋场治理”这一严重、迫切的环境治理任务，部分地区超前建设导致的垃圾焚烧厂“吃不饱”问题也日益突出，开挖、焚烧填埋垃圾逐渐成为各利益相关方的关注焦点。

研究发现，自2012年《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》印发以来，开挖、焚烧填埋垃圾开始受到广泛关注，开挖目的也从主要关注“存量垃圾治理”的环境治理范畴扩展到了焚烧发电的经济范畴。

但是，面对开挖、焚烧填埋垃圾过程可能出现的甲烷泄漏、臭气、渗滤液等环境风险，我国现行法规标准和技术规范明显滞后，其中《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》等主要标准仍在修订阶段。

2022年3月，中央生态环境保护督察整改任务（第42项）指出：“部分新建垃圾焚烧发电厂‘吃不饱’，其中河南省鹤壁市生活垃圾焚烧发电项目实际运行负荷仅50%”。为完成整改任务，鹤壁市采取了三项手段，第一项就是开挖1.2万立方米填埋场垃圾进行焚烧[1]。

无独有偶，2021年广东省中山市为了解决应急填埋导致的恶臭和居民投诉问题，开挖焚烧了45万吨填埋垃圾；2021年浙江省金华市为了解决应急填埋问题，兼顾减排、发电效益，开挖焚烧了26万吨填埋垃圾；2022年河南省漯河市为满足焚烧发电需求，开挖了临近的填埋场[2][3]。

那么，我国开挖、焚烧填埋垃圾的政策背景和现实情况如何？实际操作是否有潜在环境风险？技术规范出台是否及时有效？

图1. 河南省漯河市开挖填埋垃圾进行焚烧现场 

拍摄于2022年3月

一、政策背景和现实情况

项目团队分析政策后发现，“十二五”“十三五”“十四五”期间，开挖、焚烧填埋垃圾一直作为“存量垃圾治理”的手段被不断探索，直至2022年生态环境部发布《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》，开挖填埋垃圾首次超越治理范畴，拓展成为封场后的填埋场“再利用”的方式。

对由于历史原因形成的非正规生活垃圾堆放点和不达标生活垃圾处理设施进行存量治理，使其达到规范要求”“在垃圾填埋量大、具有开发价值、土地资源紧缺或具有焚烧设施的地区，可对填埋场内的垃圾实施开发利用，高热值垃圾可进行焚烧处理。

——《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（国务院办公厅，2012）

可考虑对库容饱和的填埋场土地开展复合利用。

——《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（国家发展改革委 住房城乡建设部，2016）

开展库容已满填埋设施封场治理，鼓励采取库容腾退等措施推动封场整治。

——《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（国家发展改革委 住房城乡建设部，2021）

渗滤液达标处理工艺的实际占比小于51.4%；防渗层破损问题极为严重，平均每个填埋场内发现防渗层破损漏洞约34个；多数渗滤液调节池蓄水容积未按照相关要求设计，极易造成重大环境污染事件；生活垃圾焚烧飞灰超标填埋现象存在，且缺少有效监测等。封场后的填埋场可以以开挖方式进行再利用。

——《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》编制说明（生态环境部，2022）[4][5]

据规划，“十二五”期间计划开展“存量垃圾治理”项目1882个，投资221亿元；“十三五”期间，预计实施存量治理项目803个，投资241.4亿元。

据上海市城市建设设计研究总院工程师缪周伟2019年的统计，“十二五”期间约9%、2014-2018年期间约64%的项目是以筛分综合利用（包括开挖、焚烧环节）的方式开展的垃圾填埋场治理[6]。

图2. 浙江省金华市垃圾填埋场开挖现场

图源：浙江省金华市住房与城乡建设局

二、环境风险需要警惕

开挖、焚烧填埋垃圾可以简单分为两类，一类为我们观察到的如河南省鹤壁市、广东省中山市、浙江省金华市为代表的开挖后直接焚烧，另一类是《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中提及的开挖后进行筛分，筛上可燃物进行焚烧处理。

项目团队对于开挖、焚烧可能带来的环境风险十分担忧，分析相关的环境风险，包括：开挖过程中的风险、直接焚烧的风险、筛分后腐殖土的不当利用风险等。

开挖过程中，甲烷泄漏、臭气、渗滤液污染等环境风险需要警惕。《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》提出，如果存量垃圾中有较多的未降解有机物，堆体内将会有很多沼气，开挖过程中也将会逸出较多的臭气，在充、排气过程中监测抽出气体中的氧含量和甲烷含量，防止氧气与甲烷的混合物形成爆炸性气体；垃圾堆体开挖过程中还需要实施防雨措施，防止雨水进入垃圾堆体，形成渗沥液，同时对原来垃圾中已经产生的渗沥液还要进行导排收集，防止其污染环境。

开挖过程中如果遇到不规范填埋的危险废弃物，环境风险将急剧增加。Jo?o Paulo Machado Torres（2012）[7]研究发现，1997年德国和其他欧洲国家乳制品中二噁英的浓度增加与圣保罗的 Solvay Indupa公司垃圾填埋场开采行为相关，因为该填埋场在过去40年接收了大量工业废物。2015年，台湾省台中市在进行填埋场开采时也遇到了6,064吨危险废弃物暴露的情况，潜在环境、健康风险巨大[8]。

直接焚烧的风险需要警惕。由于筛分的经济、技术成本过高[9]，可能导致部分地区转而采取开挖后直接全部焚烧的方式处理。由于送入填埋场的厨余垃圾、纸张、竹木等有机物会逐渐转变为腐殖土，搜集整理我国不同地区、不同填埋年限填埋垃圾的组分资料发现，10年期填埋垃圾中腐殖土比例普遍高达50%以上[10]。考虑到尤其是早期填埋场塑料等可燃物比例较低，如果不进行筛分直接焚烧填埋垃圾，低热值、燃烧不充分导致的污染物排放失控风险可能会增加。详见表1、表2。

筛分后的腐殖土利用需要警惕。北京林业大学汪明勇（2012）对北京市非正规垃圾填埋场矿化垃圾腐殖土应用的实验研究表明：由于腐殖土中镉、汞、铬、铅四种重金属含量较高，大量施用（肥料中添加腐殖土比例超过25%）会对土壤造成污染，对植物造成一定毒害[11]。

表1. 我国不同地区、不同填埋年限填埋垃圾的组分[12][13][14]

表2. 上海老港垃圾填埋时间与各组分质量分数[15]

三、技术规范明显滞后

项目团队对政策背景和技术规范文件进行搜集整理后发现，面对“十二五”至今的“存量垃圾治理”任务，现行标准始终缺乏对开挖、焚烧这一环境治理方式的技术规范要求，两则处于修订阶段的标准文件让我们看到了曙光。详见下图3。

图3. 一图读懂我国垃圾填埋场开挖、焚烧的政策文件 

制图：芜湖生态

第一，住房与城乡建设部2021年11月发布了《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》[16]该标准适用于对非正规生活垃圾堆放场、堆放的治理工程项目,针对异地搬迁治理工程（包括开挖、焚烧环节）提出了至少6个建设要求，包括：

1.对于垃圾堆填时间较短的垃圾堆体，应根据堆体稳定情况确定是否需要进行快速稳定后进行堆体开采。

2.堆体快速稳定工艺包括充气井、抽气井、输气管网、充气和排气风机、控制系统、氧气和甲烷监测设备、除臭设备等。

3.堆体开采采用分层浅挖工艺，并有防扬尘、防臭气扩散的措施。

4.分选工艺考虑将垃圾分为筛下灰土、筛上可燃物和可回收物等。

5.开采搬迁期间对垃圾堆体实施防雨覆盖，产生的渗沥液可采用移动式渗沥液处理设备进行处理，如城市污水处理厂同意接受，也可送往城市污水处理厂处理。

6.臭气控制包括堆体快速稳定化期间的排气除臭以及堆体开采期间的作业面臭气控制。

第二，生态环境部2022年2月发布了《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》，提出：封场后的填埋场可以进行再利用，但再利用前应进行环境影响评价，并应符合GB/T 25179-2010《生活垃圾填埋场稳定化场地利用技术要求》的规定，以开挖方式进行再利用的填埋场，还应满足GB/T 25179-2010中高度利用的规定。但是，GB/T 25179-2010针对“高度利用”的约束条件仅有9个项目[17][18]。

表3. GB/T 25179-2010《生活垃圾填埋场稳定化场地利用技术要求》对填埋场场地稳定化利用的判定要求

总结而言，处于征求意见阶段的两则标准文件对未来开挖、焚烧填埋垃圾的约束力有限。其中，《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》只约束“存量生活垃圾治理”项目，伴随着焚烧超前建设对垃圾的需求，如果开挖、焚烧填埋垃圾超越“存量垃圾治理”治理范畴，当前版本的《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》即使通过，也不具约束力。《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》（当前版本）参照的GB/T 25179-2010的环境约束力本身很弱，未来可能仅能依靠该标准要求的“环境影响评价”。

四、总结与展望

本文整理了我国开挖、焚烧填埋垃圾的政策背景和现实情况、分析了相关环境风险、梳理了我国不断完善的技术要求后，发现我国缺乏直接有效的技术标准对开挖、焚烧填埋垃圾的潜在环境风险进行约束，相关实践可能“无法可依”。

叠加考虑到我国生活垃圾填埋场对全球增温的严重影响、不同地区不同时间填埋垃圾组分的差异：

期待更多相关方关注开挖、焚烧填埋垃圾的潜在环境风险；

期待住房和城乡建设部、生态环境部等相关部门加快推进《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》（2021）、《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》（2022）等技术标准的出台和完善，后续重点、优先审批与环境治理目标相关的填埋场治理项目；

期待地方政府和企业慎重行事、加强研究，主动以更加合规、安全、环保的方式开展垃圾填埋场治理、再利用活动。