边缘小县：撤并会否成为一种趋势？

我国政区分为省，地，县、乡四级。近段时间，“县”频繁出圈——前有“人口仅3万”的袖珍小县佛坪，后有号称“宇宙中心”的鲁西南小县曹县。县与县的人口差距很大，譬如山东曹县，常住人口在2017年就达141万人；陕西佛坪县，2020年常住人口还不到2.67万人。

随着城市化深入发展，靠近经济社会发展核心的县，撤县设市或县改市辖区，已经大势所趋。因市行政管理权限更大，也容易争取更多项目、资金、人才，有利于地方政府招商引资，提高本地居民的自豪感。

推进小县合并的声音越来越多。今年全国“两会”期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉提交《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》的提案，建议优化县级行政区划、推进小县合并试点，可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点（可整县合并，也可保留乡镇级管理稳定、拆分小县）。

这份提案触及了袖珍小县的敏感神经，并经媒体报道后引发了外界广泛关注。

中国区域科学协会会长、中国社科院研究员杨开忠，在接受专访时表示，县级政区包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区，县是县级政区的一种类型，与市辖区、县级市居核心不同，其在空间经济社会核心-边缘结构中设置在边缘之地，位置相对偏远、封闭，人口相对稀疏，地理经济相对低效。

杨开忠认为，优化国土空间布局，推进新型城镇化和区域协调发展，要克服这种相对低效。在这一过程中，靠近核心的县改市、改区，相对更边远的县撤并降转，都是不可避免的。 “不过，具体问题要具体分析，佛坪作为一个政区，有其存在的特殊意义。”杨开忠说。

杨开忠：首先，不能孤立地谈论这个问题，要把这个问题放在我国优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展大格局中来看。县级政区包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区，县是县级政区的一种类型。与城市居核心不同，县在国土空间经济社会发展核心-边缘结构中处在边缘之地，地理位置相对偏远、封闭，人口相对稀疏，地理经济相对低效。

克服这种空间格局相对低效性，是优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展的重要方面。在这一过程中，部分靠近核心的县，改市或改市辖区，部分地理位置相对更偏远封闭、人口相对更稀少的县撤并降转，都是不可避免的。

从全国来看，相对通常讲的“胡焕庸线”的东南半壁，西北半壁有一个重要特点是：空间格局低效。这具体表现在四个方面：第一，地理位置比较偏远，离发展中心较远。这意味着，同样的东西生产出来运到市场中心成本较高，缺乏竞争力，很难生存和发展下去；第二，聚落相互之间距离较远、分割较重，相互交流成本高、机会少；第三，城乡聚落人口密度低，规模小。

因此， 在优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展中，“胡焕庸线”西北半壁偏远、封闭、稀疏小的县，处于不利地位，经济地位下降，人口流失，县设置“撤并降转”现象，会更加普遍、突出。

在西北半壁中，佛坪虽不是最偏远、封闭、稀疏的，但在周围核心城市西安、汉中的边缘县中，却是相对更偏远、闭塞、人口稀少的，在优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展中，县是续存还是“撤并降转”，自然会成为讨论的对象之一。精准回答这个问题，要深入实际调查研究、具体分析。

杨开忠：实际上自90年代以后，佛坪的人口就在减少，这意味着已经有人向外迁移，这是客观发生的事实。随着要素自由流动和产品自由贸易的深入发展，可以预见，未来佛坪的人口还会减少，还会有人向外迁移。

在这个过程中，探讨人口减少对佛坪政区设置的影响，是有意义的。我对佛坪没有进行过专门的调查研究，因而现在无法具体回答这个问题，但讨论分析这个问题要重视以下三点：

首先，人口增长趋势。 随着新发展阶段国内国际双循环相互促进的新发展格局形成，人口流动将更加自由， 政策一般会更鼓励移民，鼓励老百姓迁往更有利于他们发展、让他们幸福生活的地方去。

在这种条件下，佛坪今后人口收缩趋势是什么？如何考虑非经济因素对佛坪人口增长的影响？未来空间均衡的人口是多少？综合经济和非经济因素，应当如何调控人口增长？

其次，如何适应人口减少优化政区设置。 考虑到经济效应，原则上人口越少，政区层级会越低。但一个地方行政区划的设置，不能仅仅只考虑人口数量和经济因素，还要考虑民族团结、国防安全、生态保护、文化保护等方面的需要。在这些方面具有特别意义的，政区设置要有特别的考虑。

佛坪有其特殊的生态保护意义，尽管目前不到3万人，以后可能还会减少。本文为“规划师笔记”精选文章。但目前根据我的了解，佛坪作为一个政区是不应该消失的，要履行特殊的生态保护职责，需要有人和相应的行政设置。 佛坪作为政区，未来可能续县，也可能会撤县设镇，也可能转为专门的管理区——生态管理区。 到底要不要调整、如何调整，要进行具体的深入调查研究。

杨开忠：我主张对一些边远地区，即“胡焕庸线”西北地区、东南云贵地区的一批小村、小县、小镇，进行撤销或合并。 如何促进这些地区可持续发展，解决其空间格局相对低效的问题，无非四个路径。

第一，偏远地区，没有更大发展潜力的，能移民的都进行移民，相对集中起来，使得他们相互之间更加紧凑；第二，移民之后，通过体制机制改革、基础设施的互联互通，使他们之间更加有效地联系起来，发展一体化；第三，无法移民的，在单个地区，要克服空间格局低效无效的情况，充分抓住信息化和数字化的战略机遇，利用好实体空间，进行产品等各方面的营销、推广、交流，规避实体国土空间或者地理空间的低效、不经济，将经济社会活动转移到虚拟空间；第四，打造产品和服务特色，用别具一格的发展道路获取竞争优势。

贯彻这四条路径， 很多这类的小村、小镇、小县，都有可能消失。 发展前景不好的，要及时进行行政区划改革，该撤销的撤销，该降级的降级，这是一个普遍的相应的体制跟进。

当然，前面说过，并不是所有的小村、小镇、小县都要消失。即使从经济上来说，有些小村、小镇、小县的存在是不合理的。但如果它们有民族团结、国防安全、生态保护、文化保护四个特别意义，那就需要保留和保护。

杨开忠：总体来讲，顺应规律的撤并一些小县，对国家是有利的，是推进新型城市化、区域协调发展和国土空间优化的必然结果，有利于提高经济效率，增强竞争力，有利于更好地保护生态环境。

有些地方生态环境不好，很大程度上是因为有人居住，破坏了（生态）。人迁走了，（生态）自然就恢复了。 有些地方过于偏远封闭，人口密度过低、规模过小，干事兴业既面临高昂的运输和贸易成本，又没有什么规模经济，发展不可能好，老百姓也不可能幸福，应当鼓励人易地发展，政区应当及时撤并降转。

当然，在这个过程之中，具体村、镇、县在调整过程中肯定会经历阵痛期。要有从全局谋划一域、以一域服务全局的精神，认识、尊重、顺应这样一种规律。