英美日三国，公共空间治理模式有何不同？

城市公共空间自诞生之日起就在城市生活中发挥着不可替代的多元功能，是繁荣城市生活、彰显城市内涵、重塑城市整体性的重要场所。放眼全球，那些较早步入城市化进程的大都市，已经历了数次公共空间治理的阵痛期。在治理过程中，形成了一些较为有效的管理模式。虽然这些模式的机制有所不同，但目标却高度一致——通过调整公、私之间的“制约与平衡”，实现空间的可持续活力。

本文将对美国、英国、日本的三种公共空间治理模式进行分析，了解这些机制是如何影响城市空间设计、激发城市活力的。

 

 

01 私有空间公共化——美国POPS模式  

 

POPS模式（Privately Owned Public Space）始于1960年代的美国，通过容积率奖励等方式，鼓励私有空间公共化，实现公、私空间管理的制约与平衡，是全球采用最多的城市空间管理模式之一。  

 

POPS模式经历三个阶段发展后，逐步完善：初期的宽松阶段，中期的严控阶段，现在的监督阶段。  

 

（1）宽松阶段  
 

 

初期管理较为粗犷，私有空间公共化的类型，从早期的广场、骑廊两类，逐渐扩展到跨街区骑廊、风雨步行空间、内部广场、住宅广场等12类。虽然众多的空间在转化后并不成功，但为此后的细化管理积累了经验。  

 

（2）严控阶段  
 

 

修订空间奖励标准，重点解决前期空间品质参差不齐的问题。如公共化的私有空间要符合可达性、开放性、安全感、社交性、景观化等城市设计要求。总之，只有不低于公有空间建设标准的私属空间，才能得到容积率奖励。  

 

（3）监督阶段  
 

 

进入发展平稳期，重点通过社会资源共同监督、共同参与推动私有空间的持续运营。如纽约最新的区划条例修编规定，私人业主必须按照规定设立信息标牌，以保证公众对该处空间进行监督。  

 

 

 

 案例   

纽约花旗集团中心
 

 

花旗集团中心共建设了四类公共空间：广场（含人行道拓展区）、户外广场、跨街区骑廊、风雨步行空间（含建筑中庭）。根据容积率奖励政策，花旗集团中心获得了16.7%的额外建筑面积。  

 

花旗集团中心是如何执行POPS模式的呢？  

 

（1）共享广场空间  
 

 

花旗集团中心将原本私有的下沉广场，改为市民交流休憩场所。广场为市民提供19张固定的桌子和76把可移动的座椅，全天对外开放。广场也是区域的交通枢纽：南侧与地铁站连通，北侧是圣彼得教堂的地下入口，东侧是花旗集团中心大楼入口，而西侧是一家便利店。
 

 

广场还是区域的文化中心。如在夏季的几个月里，每个星期四，露天广场上都会为中城社区举办一系列免费的爵士音乐会；五月则是来自地区学院和表演艺术高中的乐团在此演出。  

 

（2）共享步行廊道  
 

 

大厦内部有6个入口，其中3个可直达建筑外围的街道，人们可以穿越中庭到达城市其它空间。大厦的中庭配置了56张桌子和144个座位，廊道周边则设置各类便民性的商业功能，使建筑室内空间公共化。
 

 

花旗集团中心通过POPS所获得的奖励面积，使建筑能够突破区划条例规定的高度，成为纽约当时第五高的大厦，从而“闪耀”天际线。  

 

 

02 打造消费中心城市——英国BID模式  

 

英国BID模式（Business Improvement District），即建立商业促进区，由非营利组织运营，运行资金主要来自政府的税收、拨款等，组织成员则由业主、企业、政府官员组成。主要针对发展成熟的街区进行商业化提升，从而调和“寸土寸金”所导致的公、私双方的利益冲突。  

 

英国并非BID模式的发源地（1970年，多伦多第一个使用），却是该模式应用最为成功的地区之一，并发展出更为有效的“共同参与、共同出资、共同决策 、共同获益”策略。  

 

 

 

 案例   

伦敦金斯顿商业促进区  

 

位于大伦敦西南部的金斯顿区，于1989年开始推行商业步行化改造，一度成为英国最大的零售中心之一，每年接待1800万游客。但在伦敦《内城地区法》的持续作用下，伦敦老城区开始了大规模的商业化改造。而金斯顿的公共空间发展中也出现了管理混乱的局面，其商业吸引力一路下滑至第17位，区域发展前景黯淡。  

 

2005年，金斯顿引入BID模式，在老城中心建立金斯顿商业促进区，提升区域商业地位。金斯顿商业促进区汇集了750多家当地企业和组织，以公共管理、环境品质为切入点，促进区域复苏。  

 

针对公共空间管理具体包括：  

 

（1）24小时广场空间  
 

 

空间保持开放性成为各类节庆活动、商业体验的承载地。通过夜间照明设计，发展夜经济。  

 

（2）特色集市空间  
 

 

各类集市曾是金斯顿区域特色之一，通过将这些集市化零为整安置在公共空间内，形成区域特色。如历史集市广场设有29个富有设计感的永久性摊位，包括花店、鱼贩、菜贩、美食等，是区域内充满人气的活力中心。  

 

（3）步行空间分级  
 

 

步行道路分级管理。重点级街道沿线，通过设计提升步行环境品质，进而促进商业交易。  

 

此外，商业促进区内以联合巡逻队形式，提升街区的治安环境；通过从政府到企业的宣传推广组合，提升民众对街区环境的共同维护。  

 

金斯顿BID模式以企业、商家、政府共同维系的步行友好空间，共同运营的活动空间，以及整体包装营销，再次成为英国消费中心城市的代表。  

 

 

03 城市中心再生的催化剂 —— 日本官民连携模式  

 

日本在高速城市化后，人口、资源的高度聚集，造成了城市中心建筑密度持续升高，而人均公园、绿地等公共空间不断走低的现象。城市公共空间的缺失，带来了诸多城市病，也使一些城市失去吸引力，加速人口流失。
 

 

2002年，日本颁布《都市再生特别措置法》，法案中提出通过官民连携模式，推动、管理公共空间的复兴，带动城市中心的再生。官民连携模式类似于POPS模式与BID模式的融合，既有对私有空间公共化的容积率奖励，也有公共空间活力营造对区域的商业带动。  

 

“官民连携”模式在实际应用中，主要通过“扩大增量”“共享存量”两种途径实现。  

 

（1）扩大空间增量  
 

 

针对私有用地，通过政策条例的鼓励，扩大公共空间。扩大增量作用下，城市内诞生了一类专属用地——公开空地。“公开空地”是指大型开发项目内的公共开放空间，这些空间必须具备空间非盈利化、空间非消极化、空间权属明确化的三大特点。  

 

（2）共享公共空间存量  
 

 

共享量主要针对城市的道路、广场等公共空间进行挖掘再利用。如《都市再生特别处置法》的修正法案中特别提出了“道路占用许可特例”，针对能够提升街区熙攘度、增强市民交流、提升市民便利度的“占路”行为，赋予特权。  

 

 

 

 案例   

东京丸之内商务区  

 

丸之内是东京最早的商务区，同时，它也是东京昼夜人口差异最大的区域之一。1990年代，丸之内启动了公共空间再生计划，希望通过公共空间改造，摆脱“夜间似鬼城”的区域形象。但改造后的空间对人气的拉动并不明显，直到引入官民连携模式，才有了质的改变。  

 

 

（1）适度让利，扩大增量  
 

 

丸之内首先解决了公、私之间的空间权属模糊问题，并适度让利于私人空间。毕竟企业比主管机构，更善于兑现小空间的大价值。如在丸之内仲大街的步行道加宽改造中，被压缩的车行道所有权属于千代田区，被加宽后的步行空间划拨给企业管理使用。
 

 

此外，公共空间的改造采用了“城市客厅”的城市设计理念：大街两侧建筑始终保持着31米高的视觉通廊，实现整体上的统一；步行空间种植行道树，使四季富有变化；设置多种交往节点，提升街区空间可参与性。  

 

（2）公绿私用，共享存量  
 

 

针对激活公共空间活力持续问题，丸之内鼓励私人企业使用公共绿地举办活动，不断丰富步行空间的功能。  

 

例如在丸之内公共空间中 ，鼓励企业举办各类主题活动，设置能够代表企业文化的艺术雕塑，展现出企业文化的同时，让中央商务区的公共空间成为艺术空间。  

 

最终，丸之内通过“适度让利”和“公绿私用”，重新激发了商务区活力，扭转了区域形象，推动从CBD向CAZ转型。  

 

 

无论是POPS模式、BID模式，还是官民连携模式，制约与平衡是不变的核心，因为有了制约才能使公与私协调发展，有了平衡才能为城市公共空间的活力找到永动机。

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