前 言
党的十八大以来，节水型社会建设取得显著成效。但我国水资源短缺形势依然严峻，尤其是北方地区，水资源供需矛盾依然突出。这就对严格落实“四水四定”要求，认真实施水资源刚性约束制度，加强从源头到龙头管控提出了要求。目前，部分水资源严重短缺的城市在外调水管理和从输水管网取用水等方面存在管控力度不足的问题，亟需对现行取用水管理制度进行完善。在诸多完善路径中，设定用水许可一定程度上可以弥补现行取用水制度的不足，强化对水资源的精细化管控，具有探讨和研究的意义。
Part
Ⅰ
设定用水许可的实践需求
从理论上讲，用水许可是指用水单位或个人如要使用某一额定水资源，需依法向水行政主管部门申请并获得许可。我国现行法律法规政策仅规定了直接从河湖或地下取用水资源的单位和个人应申请取水许可证。考虑到目前北京、天津、郑州等城市外调水在供水总量中占比较高，从城市输水管网取用水在用水总量中占比较高等情况，设定用水许可有一定的实践需求。
在我国缺水地区城市的水资源开发利用中，尤其是北方地区，外调水往往在城市供水水源中占比较高。以河南省郑州市为例，2019年郑州市各类水源供水总量21.6518亿立方米，外调水量9.5278亿立方米，占供水总量的44%，其中引黄水量3.8703亿立方米，南水北调水量5.6575亿立方米。2020年郑州市各类水源供水总量20.7365亿立方米，外调水量为9.7469亿立方米，占供水总量的47%，其中引黄水量3.8979亿立方米，南水北调水量5.8490亿立方米。
此外，在其他城市，尤其是城区的取用水管理中，从城市输水管网取用水往往在用水总量中占比过半。对于从输水管网取用水的，目前用水户仅需向供水企业办理立户报装手续。该行为属于企业运营行为，供水单位和用水户之间建立的是供用水合同关系，供水单位仅按需向用水户供水，不存在管控措施。许多非居民用水户利用这一点，将输水管网供水作为第二取用水源，绕开了取水许可管理。虽然这样用水成本会提高，但用水量可以不受限制。这就使得水务部门难以统筹考虑城区水资源管控要求、实现区域水资源开发利用总量的有效管控。
目前，我国取用水管理主要涉及《水法》《循环经济促进法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《城市供水条例》《城市节约用水管理规定》等法律法规，《水量分配暂行办法》《建设项目水资源论证管理办法》等部门规章，以及《水利部关于开展规划和建设项目节水评价工作的指导意见》《水利部关于进一步加强水资源论证工作的意见》等政策性文件。
这些法律法规规章和政策性文件分别从规划、取、供、用等方面规定了取用水管理制度。其中在用水管控方面，除规划水资源论证、用水总量控制和定额管理制度等措施外，主要实行计划用水管理制度，包括用水指标核定、临时用水指标审批、用水指标预警和考核，以及计量监测、水价（阶梯水价和超定额、超计划累进加价）等制度。由于水务部门需要根据用水户的建议核定用水指标，或是在用水户不提出建议的情况下，按照标准下达用水指标。因此，计划用水管理从性质上讲是一种行政规划、行政指导措施，对用水的管控力度，尤其是城市输水管网取用水的管控力度不足。
此外，在对外调水的供用水管理方面，我国目前仅对南水北调工程的供用水有较为完善的制度设计和法律规定，对其他调水工程水量调度、工程供水用途管制等方面的管理仍有待健全和完善。
综上所述，现行取用水管理制度在外调水管理和从输水管网取用水方面存在不足，难以统筹考虑区域水资源管控要求。而设定用水许可，一方面可以弥补上述不足，有效规范外调水的使用和非居民用水户对输水管网供水的使用，另一方面可以强化水务部门对水资源的精细化管控，更好落实用水总量管控要求，强化水资源刚性约束。
Part
Ⅱ
设定用水许可的可行性和困难
设定用水许可，一方面符合中央关于建立水资源刚性约束制度的改革方向。习近平总书记高度重视水安全风险，多次强调要坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，把水资源作为最大的刚性约束。习近平总书记在2021年赴河南省南阳市的考察中，再次强调“要建立水资源刚性约束制度，严格用水总量控制，统筹生产、生活、生态用水”。设定用水许可，加强用水总量管控，是认真贯彻落实“四水四定”要求、强化水资源刚性约束的重要举措。
但另一方面，设定用水许可也存在与中央其他的改革要求不相符的问题。一是与中央“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求不相符。2015年，国务院召开的全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议首次提出了“放管服”改革的概念。2020年，国务院总理李克强在国务院政府工作报告中再次提出，要纵深推进“放管服”改革。二是与国家行政审批制度改革要求不相符。根据国务院新闻办公室2017年发表的《中国人权法治化保障的新进展》白皮书的介绍，党的十八大以来，国务院部门累计取消了行政审批事项618项。在国务院新闻办公室2020年举行的新一批拟取消和下放的行政许可事项国务院政策例行吹风会上，国务院办公厅政府职能转变办公室主任、国务院审改办协调局局长迪晶在回答记者提问时表示，下一步国家行政审批制度改革工作将严格控制新设行政许可，国务院审改办将根据《行政许可法》和国务院有关文件的规定，推动健全审改工作机制，严格实施行政审批设定审查。国务院部门起草法律草案，行政法规草案，一般不新设行政许可，确需新设的，要严格设定标准和论证程序，明确规定行政许可的条件、材料、程序、时限等。
设定用水许可具有法律依据。根据《行政许可法》第十二条关于“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可的规定，设定用水许可具有法律依据。同时，《行政许可法》第十五条规定了对于该法第十二条所列可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。这就赋予了各地设定本区域用水许可的权力。
然而在设定过程中，增设用水许可在法律上的必要性论证方面存在困难。根据《行政许可法》第十九条关于拟在立法草案中设定行政许可的起草单位“应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况”的规定，设定用水许可需论证说明新增该许可的必要性。而新增该许可的必要性论证的困难主要在于从理论上来说，现行制度在进行相应完善后，可能总体上是可以满足管理需要的。
目前，现行法律和政策在用水管理方面建立的制度主要有：宏观层面有规划水资源论证、产业禁限目录管理、用水总量控制和定额管理制度；取水环节有取水许可制度；建设项目管理方面有水资源论证、水土保持方案管理制度。同时，阶梯水价和超定额、超计划累进加价制度，还可以发挥用水调节作用。在对上述这些制度进行相应完善后，可能也可以解决问题。因此按照《行政许可法》第十三条第（四）项关于“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”的事项可以不设行政许可的规定，设定用水许可在必要性说明方面困难较大，难以提出具有较强说服力的论证。
设定用水许可具有一定的实践基础。一是在用水管理方面已有丰富的实践经验。虽然现行法律和政策在外调水的供用水管理和从输水管网取用水方面管控力度不足，但用水总量控制和定额管理制度、计划用水管理制度等措施已实行多年并在实践中不断得到健全和完善。设定用水许可，实质上是将多年行之有效的计划用水管理等制度上升为行政许可制度，具备了较好的实践基础。二是有国外的经验做法可供借鉴。如英国、澳大利亚等国家的涉水法律法规都设定了用水许可，规定除了法律专门规定可以不经许可的用水以外，用水者都必须根据许可规定的方式和范围用水。如英国对取用水许可进行了分类管理，根据用途和行业等标准分为了三类七种许可，极大地简化了许可申请程序，提高了审批效率；澳大利亚通过设立用水许可等措施不仅实现了对水资源的保护，同时还有效地实现了用水总量的控制。国外这些在水资源的综合管理和保护方面的实践做法，也可以为我们提供可参考的经验借鉴。
然而，在实践层面，设定用水许可也存在着一定的困难。从我们现有的实践情况来看，国内各地普遍实行的用水指标管理制度，还没有实行用水许可的实践，因此用水许可相关制度的设计和建立，还需进行深入研究和试点探索。
Part
Ⅲ
结论与建议
总的来说，从实践需求来看，虽然设定用水许可在相关制度的设计和建立，以及设定后如何有效实施等方面仍有待研究和探索，但就目前理论上来说，增设用水许可是可以弥补现行取用水管理制度的不足、实现对外调水和从城市输水管网取用水的有效管控，因此设定用水许可可以考虑作为取用水管理制度改革的路径之一。
从可行性和设定困难来看，实践层面的困难可以通过深入研究和试点探索解决。中央改革方向层面的困难则具有两面性：一方面增设用水许可不符合“放管服”和行政审批制度改革要求；但另一方面一是这些改革并非完全禁止新设行政许可；二是从加强用水总量管控、认真贯彻落实“四水四定”要求、强化水资源刚性约束的需求来看，设定用水许可依然符合中央改革方向。因此相比较而言，现阶段增设用水许可的困难主要在于法律上的必要性论证。根据上述关于《行政许可法》第十三条规定所带来的论证困难，需要在“增设用水许可”和“对现行制度加以完善”这两条路径之间进行优劣分析和比选。这就要求首先要从理论上完成用水许可相关制度的设计和建立，且要在制度设计中能够充分体现出优于“完善后的现行制度”的地方。对此，可以从以下几个方面，探索解决必要性论证困难的方法。
一是深入开展用水许可相关研究。 首先，需要结合当地取用水管理具体现状和制度执行情况，分析设定用水许可的需求和必要性；其次，围绕适用主体和范围、申请受理和审查决定等程序性规定、事中事后监管、与现行制度的衔接等方面，设计和构建用水许可相关制度。
二是探索用水许可试点。 根据《行政许可法》第十五条的授权，省、自治区、直辖市人民政府规章可因行政管理的需要，设定期限为一年的临时性行政许可。因此，确有需要的地区可以在已开展深入研究的基础上，探索用水许可试点，通过实践检验用水许可的必要性和可行性。
三是争取在其他法律法规规章的立法或修订中纳入用水许可相关内容。 除单独推动用水许可的设定外，确有需要的地区还可以在节水条例等法律法规规章的立法或修订中增设用水许可，增加设定的可能性。
此外，考虑到必要性论证确实困难较大，无论是深入研究还是试点探索都具有较大的不确定性，因此，除了直接增设用水许可的路径外，还可以通过改革取水许可制度的路径，间接设定用水许可，即制定或修订地方取水许可管理办法时，可根据水利部出台的《取水许可管理办法》第七条关于“直接取用其他取水单位或者个人的退水或者排水的，应当依法办理取水许可申请”的规定，将取水许可范围扩大至“非居民用水户从城市输水管网取水的，应当依法办理取水许可申请”。虽然该《办法》第七条与《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》中关于取水许可范围的规定不符，但还是可以探索将其作为地方取水许可管理办法制定或修订时扩大取水许可范围的依据。这一路径的可行性在于，目前已有成功的实践经验做法，如陕西省2019年出台的《陕西省取水许可管理办法》中，第二条关于取水许可范围的规定不仅直接采用了水利部《取水许可管理办法》第七条的内容，还将取水许可范围扩大至了直接从水库取用水资源。因此，在制定或修订地方取水许可管理办法时，扩大取水许可范围具有一定的可行性，后续也可以围绕这一路径开展研究。
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