聚焦重点、系统实施、效果导向、绿灰结合——《关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知》解读

2013年习近平总书记提出要建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”的要求。目前，全国在海绵城市建设方面取得了较大成绩，总结了成功的经验。但是，在成绩的背后，理念不到位、实施不系统、效果不突出等问题仍然存在。近期，住房和城乡建设部办公厅印发了《关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知》，从深刻理解海绵城市建设理念、明确实施路径、科学编制海绵城市建设规划、因地制宜开展项目设计、建立健全长效机制五个方面，对海绵城市建设提出了总体要求和需要注意的事项，对进一步提升海绵城市建设的系统性、科学性，具有重要意义。

为了更加系统、科学推进海绵城市建设，我们需要注意以下几个问题：

在过去海绵城市建设中，由于认识不到位，导致工作不聚焦，将海绵城市等同于建设涉水工程乃至铺设透水砖，或者将大量与水有关的工程都算作海绵城市工程，出现了“海绵是个框、什么都能装”的错误认识，国务院调查组针对郑州7·20特大暴雨灾害的调查报告也提到了郑州出现了此类问题，造成了不好的舆情影响。因此，要想将海绵城市建设好，就必须明晰海绵城市的内涵、聚焦海绵城市要解决的问题。

一是要深刻认识到海绵城市是城市发展方式的转变，是理念而不是工程。海绵城市建设是适应新时代城市转型发展的新理念和新方式，有利于推进生态文明建设、绿色发展，有利于推动城市发展方式转型，有利于推进供给侧结构性改革，有利于提升城市基础建设的系统性。在建设过程中，不应区分哪个工程是海绵的、哪个不是海绵的，而是应将海绵城市理念和要求全面落实在城市的开发建设中，没有海绵城市的工程，只有落实海绵城市理念的工程。

二是要聚焦海绵城市解决城市雨水径流问题。习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上第一次提出了海绵城市的概念，就要求在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。从这里可以看出，从海绵城市概念提出就是要解决城市排水方面的问题，因此，海绵城市建设的重点一定是和雨水相关的城市问题，而这类问题的重点就是要解决城市设防标准内的排水防涝问题。同时，考虑到城市发展中的其他问题，可以适当兼顾解决雨水径流污染问题和提升雨水收集利用能力。

海绵城市建设是城市发展方式的重要理念转变，是系统解决城市水问题的重要抓手，需要系统谋划、统筹考虑，将“源头减排、过程控制、系统治理”等进行综合统筹，将给排水、景观、规划、道路等多专业进行融合，系统实施。

一是在顶层谋划方面，要系统化全域推进海绵城市建设。海绵城市建设不能“头疼医头、脚疼医脚”，要从“源头减排、过程控制、系统治理”三个方面进行统筹考虑，从解决问题、统筹关系、梳理边界、理清体系几个方面提高系统性。需要全域统筹，在推进海绵城市建设时要从源头小区改造、城市设施建设、区域流域山水林田湖体系构建等方面综合考虑，寻求合理的组合，综合统筹以达到经济高效、落地可行；需要多方面统筹，统筹好城市内涝治理、径流污染控制、雨水收集利用等多方面对不同单体项目的要求，以使具体建设项目达到系统性最优解决城市雨水多个问题的要求；需要梳理边界条件，理清源头、过程、末端的每个项目之间“责任分担”，明确不同项目的“职责”，以指导后期的设计。

二是在项目设计方面，要综合考虑排水分区需求，不能就项目论项目。海绵城市的单体项目，特别是园林绿化类项目由于自身具备较大的雨水蓄滞空间，因此除消纳自身雨水径流外，还应在排水分区尺度综合考虑周边区域的雨水径流消纳，提升排水分区总体径流消纳水平，甚至还应在城市角度考虑对河道等进行调蓄，提升城市排水防涝能力。

过去的很多海绵城市建设规划和实施方案，就是简单城市排水防涝、污染治理、再生水利用、生态建设等方面的规划、方案进行简单罗列，再将年径流总量控制率等指标简单分解到排水分区或者地块。这种规划或者方案对于问题缺乏思考，对于解决措施缺乏系统考虑，导致规划和方案看起来“头头是道”，实际对解决问题“一无是处”。通过对过去海绵城市的建设经验总结发现，要想解决这些问题，取得良好效果，就需要从以单个项目为核心转向到以整体效果为核心，突出以问题解决作为建设要求。

一是要转变认识。要由过去的工程导向性思维向效果导向性思维转变，实现单个碎片化的项目考虑向流域整体系统化考虑的转变，简单套用规范标准设计向从需求计算设施规模的转变，纯工程的项目建设最优向全生命周期总体最优的转变，单个水专业设计向多专业融合的转变。

二是编制合理的系统化实施方案。通过科学的方案，实现对区域建设的总体把控、对建设项目的整体谋划、对后续设计的明确指引。从流域全局视角，定量分析问题和成因，针对性提出工程措施。从完成整体目标的角度，统筹源头—过程—末端工程体系，协调灰色和绿色基础设施关系，明确各流域工程措施应达到的目标，确保整体工程方案的实施效果。从方案可操作性角度，梳理多工程体系与目标实现之间的关系，进行多工程优化组合，综合考虑经济性、落地性和实施难度，力求做到整体效果最优。从明确不同类型项目之间关系角度，理清责任边界，特别是针对PPP项目，保证绩效考核的科学性和可操作性。

在过去解决城市水的问题过程中，更多是通过在末端建设工程措施的方式解决，投资大、生态效益低，海绵城市建设需要更多通过自然或者拟自然的方式进行，这就要求转变过去的建设模式，从单纯末端向源头、过程、末端相结合的方式转变，从过去灰色设施向绿色设施转变。在这个过程中，我们除了要反对过去的“过度工程化”外，更应该警惕“单纯绿色化”。城市的建设形态各异、问题原因众多，在解决这些问题过程中，既不能“纯灰”，也不能“纯绿”，应该按照因地制宜、绿灰结合、绿色优先的原则选择制定解决方案。

作者系中国市政工程华北设计研究总院副总工程师、水务规划咨询院院长