以村庄改造规划 促进新农村发展

当前的农村发展﹐一方面存在着居民点分布分散、农业组织化程度低﹑农田基础设施差等问题﹐亟待规划整治﹔另一方面﹐由于多年来政策、资金的限制﹐暂缓了农民因分户需求﹑翻建新建住房的审批﹐造成了一定程度上的新建住房需求积压﹐亟需编制村庄改造规划，以作为农民新建住房申请和审批的依据，指导农村地区的建设。

有效合理地统筹解决新时期的农民建房问题﹐是新农村建设中面临的重大社会民生问题之一。一般在制定中心村规划时﹐也希望借助规划解决一部分长期积压的农民建房需求﹐但往往在实践中难以实施。村庄改造规划倡导“村庄改造与农村改革发展相结合﹐以村庄改造规划促进新农村发展”的原则，使现状分散的村庄在中心村规划的指导下逐步集聚，实现公共设施的高效配置。

传统的中心村规划的核心内容是将村庄分为规划重点村庄（规模较大或发展条件较好)、规划一般村庄和规划调整村庄（与城乡规划有矛盾的或规模过小的村)三类，并根据该分类对居民|进行适当归并﹐在取消部分居民点的基础新增若干处集中居民点用于农民建房。

与中心村规划比较﹐村庄改造总体规划工作思路中，村庄归并和调整幅度较小，具有更好的可操作性﹐以浦东新区宣桥镇为例:2009年末农村人口23412人，按中心村规划至2020年人口6000人﹐规划10年间减少17412人;村庄改造总体规划至2014年为20000人，规划5年间减少3412人。此外﹐在规划理念、布局模式、建房模式等方面也有所改进。

在村庄改造总体规划的基础上，根据每年改造年度计划，逐年编制村庄改造详细规划，以指导各类项目的工程设计。往往由于政策和资金等方面的原因，加之在编制过程中缺乏必要的公众参与，中心村规划所涉及的村庄归并工作难以实施（ 10户以下的调整村并未取消，规划新增集中居民点并未实施农民建房)。故在实际工.作中，取消重点村、一般村和调整村的区别，按统一标准进行改造，村庄改造详细规划名称也称为“村庄综合整治规划方案”，规划重点关注各类改造工程、配套设施的合理空间布局，而非村庄居民点的简单归并。

规划布局

镇域范围内形成“一核三心、城乡互动”的空间结构:①一核:指规划镇区，以下盐公路、大川公路、大治河、六奉公路为镇区发展边界，实现城区的有序、集约发展,在土地城市化的过程中，实现生活与就业的城市化;2三心:指三个中心村。在城区西侧围绕中心村建设打造农村服务中心，逐步实现农村土地的集约利用(图2)。

除城镇建设用地之外，在基本农田范围内主要形成村庄建设用地和农用地:①村庄建设用地:保留和延续现状村庄布局的特点,进行整合归并,形成相对集中的村民居住点。规划村庄建设用地共计501.56hm39;，占镇域面积的11.0%;②农用地:进一步落实上位规划对基本农田的要求，加强基本农田、设施农田的建设。规划农用地共计1819.87hm39;，占镇域面积的39.7%。

如上文所述,传统的中心村规划在规划理念、布局模式、归并方式等方面,滞后于形势发展和现实需求，有待在新的村庄总体规划及实施时改进．如耕作半径过大。一般中心村只有1-2个集中居民点，村民搬至集中居民点后往往离自己的耕地过远（一般相距几公里)，对农业生产极为不便;又如通过归并行政村实现中心村资源整合和集中建房，而现行制度下，农民建房一般在所属生产队范围内选址或跨生产队申请宅基地（跨生产队申请手续繁琐,但尚可通过村民委员会协调);而-一旦跨行政村选址,由于较难协调不同行政村之间的利益，难度极大。

配套政策问题

村民建房涉及土地制度改革、社会保障改革等多方面问题,现有政策无法适应社会新的需要。以土地政策为例，按规定，农民建房用地指标只有在各镇完成规划审批并有耕地占补平衡指标前提下才能实质性启动使用，由于各镇的耕地占补平衡指标难以保证,虽有建房安排，却难以落地。此外，各镇在指标分配上也存在矛盾。

落实改造建设资金问题

解决农民集中居住的房屋供应及公共设施和基础设施配套问题，所需的基本建房资金、公共配套设施建设资金和占用农民土地的社会保障资金。政府配套资金不足以及缺乏社会资本的参与，制约着中心村的实施。

规划实施建议

首先，建立上一层面的统筹协调机制。完善村庄规划和解决农民住房问题是一个复杂的系统工程，涉及多个职能部门和地方政府,需要多方协同作战，合力解决。建议由分管领导牵头，有关责任部门（如发改、规土、建设、农业、财政、社保等）和各镇政府形成联席会议机制。

其次，加快完成覆盖全区域农村地区的村庄改造编制,为农民建房提供规范性依据，并通过实施细则的制定，进一步理顺农民建房审批环节和操作流程,实现农民建房标准的统一、审批环节和流程的统一。

第三，多渠道解决村庄改造建设资金。完善集体建设用地流转、宅基地置换、承包土地调整、村集体资产权属变化导致的利益平衡、农民社会保障等与村庄改造和村民建房相关的工作机制。