德国：渐进型城市更新，全域城市建设的持久动力

Progressive Urban Renewal: 

the Lasting Impetus for Global Urban Renewal in Germany

摘要： 德国城市更新，在1980~1990年代转折点，完成了自整体毁弃重建的方式，向渐进型更新的转化的历程。目前，它以联邦德国城市建设资助计划为平台，强调整体性城市发展理念，整体性区域空间，公平全面的利益平衡，尤其是以个人为核心的城市更新资金来源，与地产提升价值的公私分配原则，带动大量私人投资, 分别成为城市更新核心性的启动投资与后期跟进来源。

这一阶段的更新方式以雅典宪章为背景，主要采取了整体地区“修缮”——整体拆除，根据“现代城市/汽车导向型城市”的指导方针被重建。

在此期间，德国大量中心区被整体拆毁，居民大规模外迁。历时漫长，一方面中心区或长期空置，或瓦砾满地，历史城区内的文化遗产/历史街区/商业设施被毁弃，对各个城市的中心面貌形成了巨大损毁；一方面租金上涨、原有市民流离失所、大量家庭急切等待住房条件改善，激起了市民的潜在反感。德国各个城市，不断发生大量在媒体层级的讨论与市民的抗议呼声。

1971年德国颁布城市建设资助法令，旨在以联邦政府为启动资金平台，全面推动全国范围的城市更新。同年，系列德国城市在慕尼黑德国城市联盟会议上却对城市更新的模型提出了质疑，大会主旨名称即旗帜鲜明地提出：拯救我们的城市，现在对这种彻底重建型的城市更新提出了抗议 ¹ 。

1977年，柏林当局意图拆毁东西柏林之间的破败街区Kreuzberg，与蜗居在此的学生、艺术家与难民发生了系列冲突，并演变至对垒、巷战。这一状况已经不仅仅是西欧1960年代~1970年代多种红色青年风暴余波，上述人群与大量缺房家庭违规占据柏林城市各个区域中的空置房屋，被正式称为“维护占领”运动 ² 。1980年12月，法官下令执行屋主财产权法，将非法占有者驱逐出去，引发了街头示威抗议与冲突。人们向市政厅扔石头，却被催泪弹和水炮驱散。接连三个周末的街头战役导致 150名居民和 100 个警察受伤 ³ 。

一方面当局无法以警力驱逐，一方面德国媒体与公众公开性对其行动支持——一场局部运动，席卷到德国全境。各个地方的城市居民走上街道开始示威游行，表达对这一阶段更新政策路径的不满 ⁴ （图1）。柏林KREUZBERG的维护占领运动，成为德国城市更新策略的重要转折点。

值得一提的是，青年学生为代表的技术精英，推动公众参与城市规划也是自此开始。自1968年开始的西欧红色学潮，代表青年人主动参与社会变革的态度，在许多方面影响了社会政策的政治格局。柏林的一些学生在柏林KREUZBERG周边地区设立了一个“青年社会主义者”小组，旨在动员当地居民更积极地参与城市更新规划。他们组织当地居民前往城郊新区参观那些巨无霸式的新住宅楼群，让大家看到其缺陷——建筑的丑陋和生活设施的不便，目的是要促进考尔兹贝的居民进行抗争。建筑学专业的学生们则从专业的角度开始探索各种不同的社区改造方式，并收集资料说明应该珍惜老街区那些世纪初的历史建筑 ⁵ 。非常有趣的事实：这一时期郊区新城的失败状况，成为了向渐进型城市更新转化的另一推力。

——IBA城市更新的12条基本原则，1983

这一全国型的市民抗议活动， 不仅拯救了Kreuzberg街区，也造成了城市更新思路的彻底改变。 同期，1970年代末经济危机再次发生，柏林计划推动的系列大型城市更新项目，也面对公共财政资金的困局。柏林城市议会与相关区域议会/市民组织激烈争辩，至1983正式批准12条城市更新原则：

• 1.城市更新必须基于当地居民的利益和需求，应与其一同规划和实现；现存建筑原则上须尽最大努力保留。

• 2.改造过程中，规划者、居民、地方工商业和个体商业必须在改造目标、方法和技术三方面达成一致，社会问题的解决和基础设施的改善应逐步进行。

• 3.Kreuzberg的区域特性应当被保留，建筑本体受到损害威胁的那些区域，信任与对前景的积极期待（Zuversicht）须尽快予以重新确立。对建筑本体安全相关的威胁应当尽快消除。

• 4.通过平面功能的重组，新的居住模式的潜力应得到充分发掘，允许新的生活方式的出现和发生。

• 5.居住单元和建筑单体的改造应该分阶段推动，逐步增加相应所需设施。

• 6.建筑物质空间必须以最小的拆迁量进行，强调院落空间的绿化处理和建筑立面的改造设计。

• 7.公共空间如街道、广场和绿地必须与公共需求紧密联系为前提，进行相应更新工作。

• 8.相关人群参与改造的权力和物权，在社会规划中必须予以规定。

• 9.改造更新的过程和决议必须公开，并尽可能在更新地点进行讨论。相关民众的代表应当进一步加强。

• 10.更新改造需要雄厚的资金承诺，尤其对那些增强民众信心的项目，资金必须及时到位。

• 11.建立和发展新的经营和管理部门（或公司）负责改造工作，并分为责任明确的两个部门：建设部门和服务部门。

• 12.根据这一理念推动的城市更新，必须在IBA（国际建筑博览会）这一发展阶段被确定。 ⁶

上述原则今天已经成为西欧城市更新的基本价值观。12项原则标志着德国城市更新政策，从整体改建，向与不断变化的建筑与社会结构相符的问题导向型的，需求导向型的渐进型城市更新的转变 ⁷ 。

“Behutsame Stadterneuerung”德语原意为“谨慎型城市更新”，由于这一词义有较大的模糊性，结合中国的城市建设表述方式，本文中均作为“渐进型城市更新”进行表述，专指以个人产权单元为基础单位，以原有社区的功能、文化、社群特征为基础结构，政府引领，业主深入参与合作型的渐进型更新方式。

1984年开始酝酿，至1987年柏林围绕Kreuzberg等东西柏林之间空置败落地区，正式组织了欧洲城市建设的重要系列活动“IBA国际建筑博览会”。城市更新成为本届重要议题，12条城市更新原则被正式颁布——事实上IBA的组织委员会在上述12条城市更新原则的制定中，起到了重要的组织作用。该届IBA博览会成为渐进型城市更新的最大试验田与展示空间——城市规划师/建筑师/大量不同专业领域的专家齐聚，推动战后废墟区域的整体重建，以及Kreuzberg东区为核心的旧城更新两项主题内容。今天Kreuzberg已经成为柏林人口密度/青年人比例最高、最具活力的城区，并由于其独特的区位，也成为柏林最重要的文化旅游目的地之一（图2）。

上述结构保障了主体的清晰、利益的归属、与长期性计划的稳定实施。

——整体性城市发展理念（ISEK）作为目标

整体性城市发展概念（ISEK）的建立是联邦政府和州政府提供资助法案的条件。资助法案除了城市遗产保护之外，特别强调改善居住与工作条件，在具体战略中，将维护区域整体结构放在一个重要位置上，要求改善建筑/可建地块/交通等系列领域；结合上述战略，针对特定区域，以城市与地方管理机构为主体，以解决矛盾与问题为复合型目标，在整体理念与规划引导下，长周期地整合零散措施。

——整体性区域空间为平台

资助法案需以城市明确的空间地块为工作范围。该区域通常在几十公顷至250hm ² 以内。典型的区域地块可以是：有更新需求的现有城市中心及城区中心/德国繁荣时期（19世纪德国快速发展期）的城区/历史城市核心中整体具有文保价值的城市区域/遇到空置问题的住区/社会问题集聚区域/特定城市位置的新城区发展。可以说资助法案针对的是社会影响力巨大、文化遗产价值突出/社会问题突出的三类片区。

——公平，全面的利益平衡

资助法案下属各个子项目着重不同的领域，例如文化遗产保护，社会弱势地区的提升，或针对城市新区/村庄与小城市的专项题目，甚至有针对东部地区大量空置的特别计划案。各个资助法案虽然重视单一重点，但是同时融合了复合型的发展目标。

即使在文化遗产保护计划中，文物保护措施也必须考虑到方方面面，与财政负担、经济利益、产业发展、公共利益与个人利益平衡决策。在有冲突的情况下，需要进行综合平衡来决策是否全面保护文化遗产，部分情况下会发生在完整记录遗产信息后，放弃或毁坏部分遗产本体情况的案例（图3）。

计划案中明确鼓励各项价值观的正面型互动，如文物保护被看作是促进经济发展的因素，并能促进旅游业发展或对市场营销产生积极影响。

事实上恰恰是因为综合型的发展目标，全境各种多样的项目，包括小城镇私有建筑立面的整体改造，街区院落环境提升，城镇商业街区环境的提升，都可能获得政府的资助，从而形成了一个整体文化环境、生活氛围的延续型更新。德国城乡一体化的优质环境部分也来自于这样的政策背景。

——以个人为核心的城市更新资金来源，国家／州／城市三级资助体系

德国城市更新目前已经从国家与城市为主的城市片区性改造，改变为个人为主的城市更新，基本原则为：私有业主为主，城市整体控制，城市资助重大项目。在任何一项城市更新项目中，业主自有资金部分必须达到50%，并通过税收抵扣与税收减免覆盖整体投资的70%。公共财政计划予以的支付不能超过30%。公共财政计划的费用中，除了特别计划，省（州）、城市、国家分别占1/3 ⁹ （图5）。

——地产提升价值的分配

对于需要整体更新的项目，德国城市政府秉承平衡型投资与收入原则，原则上不做投资与收入预期，土地升值部分必须扣除政府前期投入，才能成为项目相关业主的收益（物业不含在内）。建筑规范法(BauGB)指出：在城市更新界定年限中（通常为15年），土地业主亦应秉承投资与收入整体平衡预期。

• 政府首要出资的部分应为，由于交通改善、市政设施、公共设施供给所需费用。

• 即使对公共空间营造所造成的费用，政府亦应以最小化原则加以控制。苏黎世西区即应用这一原则，仅对新增公共设施周边空间进行小范围提升，最大程度控制了对更新项目的投入，以点带面地刺激私人地产的投入。

• 就土地价值上升总量，相关业主需要支付一定的补偿金额费用，这也是由建筑规范法明确规定的。

• 补偿金额是指补偿更新开始和结束之间土地价值差异的金额。该值将根据每块产权用地的情况而个体确定。补偿金额是由市专家委员会根据准确的估价和统一的估价方法计算得出的，必要时也由私人专业机构计算。物业同期的正常升值不计在其中（图6）。    

2009年BBSR该资助计划的数据库统计显示：

• 在区域划分中，大城市（德国定义为超过10万人口城市 ¹² ）得到了整体资助的28%（1991年~2008年期间），相对比例较大；

• 大量城镇/村镇——两万人以上的社区50%以上均被覆盖。

• 重要城市群（Stadtregion）之外地区，尽管其人口仅仅占德国总人口的27%，但资助总量达到了40%，此外城镇部分呈现了与城市群中城镇相似的资助密度。

• 另一方面，对于资助计划并未大幅度覆盖的一些特别富裕城市，例如南德慕尼黑、法兰克福、斯图加特等城市，这些案例，亦起到了明显的政策导向与价值观认同的影响（图8）。    

特别值得一提的是：资助计划同时制定了“监控系统”——完整的逐期评估报告，已达到“可持续性的良好效果”，同时构建了专项的数据库，在BBSR的网站中(https://www.bbsr.bund.de/BBSR/ ¹³ )可供开放查阅，成为德国城市更新研究／回溯／调整政策的重要信息来源 ¹⁴ 。

1971~2009年，联邦德国城市资助发展项目共计投资113亿欧元（欧元与人民币比值约为1:8），2500个城镇申请了超过6000个更新项目总量。计算下来，平均每个项目约为188万欧元，每个城镇投资总量约为452万欧元。这一资助总量仍会分期进入，例如2008年推动的“城市与乡村中心区振兴计划”，第一个资助年度中，155个项目，共计资助3900万欧元；平均每个项目约25万欧元(图8)。由于每个资助项目都会分散在15~20年逐期投入，在稳定期内，联邦政府实际每年投资约5.5亿欧元，近年来这一数字上升至8亿欧元左右。其中若干子项目，平均资助总量更低，这些城市更新项目，自1980年代开始，以15~20年时间周期运行，成效颇丰，一方面对于德国整体城市与乡村地带的建设环境品质给予了显著提升；政府公共投资作为杠杆，带动了大量私人地产机构，通常至少能引领4~5倍的私人投资, 分别成为城市更新核心性的启动投资与后期跟进来源。

1993~1995年间柏林正式划定的16处城市更新区，共投入约19.6亿欧元的公共资金，用于资助城市更新区内住宅的维护式更新和现代化改造。乡镇地区同样受惠于此，以巴伐利亚州20年的村庄改造进程为例——在超过1400个村庄开展，投入约15亿德国马克促进资金（马克与欧元约为2:1），引发直接投资43亿德国马克，加上前期和后期的间接投资，总投资额达到约100亿德国马克。

上述项目最高形成了15%的开发利润，这一利润在西欧地产界堪称令人瞩目的成就。1马克的公共投资可以引发最高7马克的私人跟进投资。由于利税的反向弥补，1马克促进资金只耗掉纳税人的32芬尼 ¹⁵ （图9）。

公共投资带动的长期性、缓释性、个体型的私人投资，构成了德国在快速扩张结束后30年房地产产业的持久动力。被动性的城市片区性改造，终于转换为向长期城市更新中的综合带动效应。