薛国强：关于加快提升我国城市防洪排涝能力的建议

2021年入汛以来，我国降雨频繁，主雨区集中在江南、华南北部等地来回摆动。 全国平均降水量较常年同期偏多2.9%，其中我国西北中南部、江南大部、华南北部、东北大部及西藏中西部等地降水偏多。 4月15日，全国防汛抗旱工作视频会议召开。

据水利部门统计，截至6月6日，湖南、江西、广东、重庆、黑龙江等16省（区、市）共有122条河流发生超警以上洪水，较常年偏多三成。5月，洪涝灾害共造成湖南、江西、贵州、广西、重庆、福建等18个省份370.9万人受灾，直接经济损失47.7亿元。6月1日，我国全面进入主汛期。 根据国家气候中心5月27日汛期滚动预测会商结论，今年汛期我国气候状况整体“偏差”， 据预测，主汛期间，我国总体区域性、阶段性旱涝灾害明显，北方和南方均有多雨区，极端天气气候事件偏多，我国城市防洪涝形势依旧不容乐观，而当前全球疫情蔓延大背景下则增加了这一不利形势。 7月8日晚，国家防总副总指挥、水利部部长李国英主持召开防汛会商会，传达贯彻李克强总理重要批示和胡春华副总理、王勇国务委员批示要求，研判当前汛情形势，研究部署近期防汛工作。

随着城市化进程加速改变产汇流关系和气候变化导致的极端降雨事件增多，城市洪涝问题带来越来越多的社会经济影响。 其间不乏存在城市防洪排涝规划建设与管理等方面问题，应引起高度重视。

一是现有水文计算方法与规范具有较大的局限性。 经过40多年的城镇化，城市的地形地貌、过洪能力条件等与历史长序列水文计算统计中原长期相对稳定、缓慢进化的自然地形地貌条件发生了巨大变化，加上近年来受全球气候变暖、厄尔尼诺现象影响，城市水文环境更加复杂多变，而传统的纯统计学水文计算方法以及相关水文规范因制定时间早，局限性大， 已无法满足当前城市复杂的水文环境和城市防洪排涝设施建设需求，亟需进行修正。

二是城市防洪与排涝规划结合不够紧密，水文专业人员参与不足。 城市防洪与城市排涝分别属于水利和市政两个领域，目前城市采用的排涝标准与排水标准，由于在暴雨选样和设计暴雨历时等方面存在较大差异，且在实际工程的规划设计中未充分考虑到排涝系统和排水系统互为“边界条件”， 导致两个标准之间缺乏合理衔接，进一步影响城市排水防涝工程体系的有效构建。 由于专业学科背景及行业主管部门不完全一致，造成两个本应相互协同、衔接的规划间存在一定的脱节， 导致城市防洪与排涝规划结合不够紧密，相关设施建设不够完善，城市局部内涝现象频发。

洪水的产生有暴雨和产汇流条件两个主要因素。暴雨与气象条件关系较大，城市规划和建设对产汇流条件影响较大。由于城市规划与水利学科领域关注点不同，在城市规划编制过程中，虽然也有水文专业人员参与暴雨公式等， 但总体来说水利和水文专业人士介入较少，话语权不足，导致城市后续建设与防洪防涝要求不匹配。

三是城市防洪大数据与信息化建设不足，地形信息不精准。 水利信息化工作近年来虽然取得了显著成效，但与新一代信息化技术的不断发展和水利业务的创新、水利发展改革的进步相比，水利信息化工作仍相对滞后。比如，建国至今尚没有一套覆盖全国的、统一体系的暴雨频率图集； 工程水文学基础理论研究弱、实用产品开发弱，特别是全国性的城市防洪信息化协同建设不足。 防洪排涝中水文计算需要完整的汇水面积范围内的地形大数据为计算基础依据，但由于涉及各系统各部门地形基础数据保密问题而无法共享，造成相关规划、设计单位获取的资料精度低、更新延迟、错误等现象，甚至是多张不同年份、不同比例的地形图间相互拼凑而成的大范围地形图， 以及相关的综合管网配套设施也是从多方不同管理单位收集拼凑而成。 给整个防洪排涝工程设计、规划、建设造成一定困难和制约。

四是工程开发建设重建轻管，建设后期管理养护不足。 随着城市化进程加快，道路建设往往快于河道、管网的治理， 管网建设与城市道路建设存在不同步现象， 一些排水设施老化，排水系统不完善，遇强降雨容易形成局部地区洪涝。如：新城区开发建设在公共配套设施建设和交通改善中存在滞后问题；目前部分城市开展的海绵城市建设试点，由于数量有限，没有形成系统成片规模效应，其在防洪排涝中发挥的效用有限。城市排涝设施建设管理除了水利部门外，还涉及市政、园林等部门。 “九龙治水，各管一段”的模式，容易导致部门间衔接不畅，相互配合协调不足，出现后期管理、养护不到位等问题。

为此，建议：

一、抓紧修正现有城市防洪标准中洪水频率计算方法。 在国家层面，由水利部组织专家修正现有城市防洪标准中历史洪水序列统计比重。如按建国之前（1949年以前）、建国之后至改革开放之前（1949年-1978年）、改革开放之后（1978年以后）序列按不同统计比重进行频率加权平均计算，具体比重系数可结合我国历年防汛实际研究确定。同时结合新时期城市建设和防洪面临的新形势、新需要，组织专家研讨，加强顶层设计， 加快相关水利、水文规范更新速度与频率，优化完善水文规范标准，满足城市发展现状需求。

二、立足城市建设实际，科学统筹规划防洪排涝。 城市建设需要综合多门学科知识，也需要跨专业的交叉融合。因此，要让更多的水利、水文等相关专业人士和机构参与城市规划。由城市市政规划设计单位和水利规划设计单位联合开展城市总体规划与防洪排涝规划设计，由水利部、建设部共同牵头组织专家立足于全局观统一标准，研究能够统筹市政短历时和水利长历时的设计雨型，统一城市排水标准和排涝标准。发挥专业间优势互补，集思广益、群策群力，因地制宜基本形成“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系，加强城市水系统理论与实践研究，采用“滞、蓄、截、挡、疏、抽、扩、调”等多元措施组合，提高韧性，从整体上提升排水排涝能力。系统开展海绵城市建设、雨洪利用规划等，以高标准为远期规划建设预留提升空间和可能的同时重点做好城市开发建设与市政管网同步推进建设， 合理规划城市建设，将防洪与排涝、洪水调度等有机结合，总体消除防治标准内降雨条件下的城市内涝现象，降低洪涝出现概率。

三、推动水利数据资源共享，提升水利信息化水平。 将水利信息化建设作为水利行业“补短板”的重要项目，坚持以防为主、防抗救相结合，加快融合、创新、协同。完善涉密地形基础数据管理与使用机制，疏通城市地形大数据与信息壁垒，借助地形大数据，智慧水利、水利一张图进行建模模拟洪暴情况进行排水系统优化建设。

实施自然灾害监测预警信息化工程，借助大数据、云计算、人工智能，进行水文气象大数据分析+实时暴雨监测+信息化；把整个流域的水库、蓄滞洪区、涵闸、泵站都放在一个平台上， 利用“水利一张图”，以“需求牵引、应用至上，数字赋能，提升能力”为总要求，破解信息孤岛， 通过互联网、大数据、人工智能等高科技的运用实现预报调度一体化，进行全国性的智慧水务、智慧河长、城市防洪信息化协同建设，构建智慧水利体系，以流域为单元提升水情测报和智能调度能力， 推动我国防洪调度由“经验调度”向“智能调度”转变，提升预报调度的科学化、智能化水平。

四、杜绝“重建轻管”，推动水利工程建管一体化。 以水利行业“强监管”为总基调，注重培养水利专业人才队伍。加大水利专项资金投入力度，加强防洪排涝工程设施管理和日常维修养护，保障水利工程安全稳定运行。 探索通过政府购买服务方式， 委托社会化管养服务，弥补当前人员短缺和监管不足问题。 比如，引入PPP模式，将城市河道按流域划分为水系综合治理PPP项目包，承包期限规定为十五年以上，企业不仅要负责水利工程建设，还要负责后续维护和治理，政府部门每年进行考核，达标后才按比例支付相应款项。

（作者：薛国强 ，水利、水运双专业高级工程师 ，【水利参阅】公众号主编，中国水利学会会员，中国水利工程协会会员，科普中国专家库成员）