全域土地综合整治“余姚模式”

2018年，浙江省委、省政府作出了实施全域土地综合整治与生态修复工程的重大决策部署，余姚市紧紧抓住契机，按照“山水林田湖草”系统治理和“三生合一”“四态融合”思路，坚持规划引领，强化制度供给，统筹协调推进，逐步构建起集中连片、产业融合、生态宜居、集约高效的生产、生活、生态用地空间新格局，成功打造了全域土地综合整治的“余姚模式”。近年来，已累计新增耕地4.5万亩，建设高标准农田35.2万亩、“旱改水”项目4121亩、质量提升项目8229亩，批准立项农村土地综合整治项目35个、面积2567亩。2019年全域土地综合整治工作还获得了浙江省委副书记、宁波市委书记郑栅洁，宁波市委常委、常务副市长陈仲朝的批示肯定。

一、主要做法和取得的成效

（一）建立全统筹推进体系。一是做到全域统领。专门成立由市长任组长，农林、财政、水利等9个部门组成的保护耕地和全域土地综合整治与生态修复工作领导小组，强化统一协调指挥，相继出台了调整土地开发整理收费标准、耕地占补平衡等系列政策文件，切实完善了顶层设计。二是做到全域规划。将土地综合整治与土地利用总体规划、城乡建设规划、生态环境保护规划等充分衔接，与小城镇环境综合整治、“低散乱污”整治等工作有机联动，切实构建了覆盖“市、镇、村”三级、“一张蓝图到底”的土地综合整治格局。三是做到全域发动。全面分解落实年度各地土地整治目标任务，重点在梁弄镇、河姆渡镇开展全域土地综合整治试点，着力打造先行样板，全域规划生产、生活、生态的空间优化，全域设计生态、业态、文态、形态的保护提升，全域布局农用地生态修复高标准农田建设、村庄迁并、产业进退和生态治理等整治工程。目前，于2018年启动的梁弄镇和河姆渡镇全域土地综合整治与生态修复工程已投入6800万元建成高标准农田2.15万亩、新增耕地110亩、旱地改水田300亩；2019年丈亭镇全域土地综合整治与生态修复工程全面实施；已落实临山镇、低塘街道和朗霞街道作为2020年项目，系统打造全域土地综合整治与生态修复工程“三年行动计划”。

（二）构建全流程整治模式。一是用好“低缓零废”。在强化连片综合整治的同时，有效推进低丘缓坡、零星宅基地、废弃矿山水塘滩涂等资源整治，实现“积零为整、变废为宝”。当前正在实施项目23个，规划新增耕地5595亩。二是统筹“线上线下”。线上在全省率先创建“土地超市”，通过信息共享、预告登记等组合拳，实现供求精准对接。截至目前，通过“土地超市”平台共完成交易591宗，面积5995亩，交易金额38.16亿元，该模式作为浙江省26项经济体制重点领域改革典型经验之一，在全省推广；线下重点开展“奋战一百天、盘活一万亩”批而未供、供而未用土地“盘活清零”专项行动，截至目前已经消化“批而未供”土地15423亩，“供而未用”土地7080亩。三是运用“叠加思维”。因地制宜开展土地整治“1 N”，着力提升整治绩效。如通过“土地整治 产业导入”“土地整治 生态修复”等模式，在梁弄镇建成了蝶来紫溪原舍等一批康养项目，引进了新希望集团的初新营地、初新农庄、绿领学院等一批优质的乡村振兴项目，打造了四明湖滨水湿地、钱库岭“网红”梯田花海等一批生态项目。全镇生态环境日益优越，有力带动了文旅、会务、培训等产业发展，真正达到了实施一项工程，改变一片生态，带动一个产业，富裕一方百姓的效果。

（三）强化全要素保障机制。一是推动跨界融合。在强化国土专业技术服务的基础上，组建涵盖规划建设、乡村治理等相关领域的专家队伍，并实行专家咨询和技术指导、设计团队全程跟踪负责、项目变更设计师签字等制度，搭建了“跨界融合、综合发力”的智力支撑平台，实现了土地整治与相关工作的协同推进。二是推动政策整合。按照以规划定任务、以任务定资金的要求，完善金融支持、财政保障、民资参与等措施，并积极探索土地券、异地置换等方式，搭建了“多个渠道引水、一个龙头放水”的政策统合平台，全面提升政策效应。以梁弄镇为例，该镇近五年累计整合政策资金近5亿元，撬动社会资本近30亿元，使村集体经济增收2500多万元。三是推动力量聚合。既强化部门线上发力，严格责任落实、项目推进，又突出群众主体发挥，引导村民参与规划布局、农宅评估等问题处理，鼓励村集体经济实施土地综合整治，切实搭建了“各方联动、齐抓共管”的工作力量平台，形成了政民同心抓推进的生动局面。

二、下步推进举措

余姚市将继续把全域土地综合整治与生态修复作为实施乡村振兴战略、推进农村有机更新、实现农业农村现代化的重要平台，认真总结、补齐短板，以“全域土地综合整治与生态修复三年行动计划”为抓手，全要素综合整治农村“山水林田湖草”，全域优化农村生态、生产、生活空间布局，并通过综合整治，实现空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡风文明、乡村治理的系统性重塑和综合集成创新，最终达到环境更好、百姓更富、乡村更美的成效。在前期全面推进实施3个项目的基础上，由点及面，计划到2020年底，完成6个全域土地综合整治与生态修复工程。

（一）坚持规划先行统筹推进。按照国土空间规划编制工作部署，余姚市将在2020年6月底之前完成市级和中心城区的总体规划成果，在2020年12月底之前完成乡级总体规划成果。我们将以国土空间规划编制为契机，按照“多规合一”的思路要求，严守底线，科学编制整治规划和实施方案，注重保护乡土文化，彰显地域特色，并做到与国土空间规划有机衔接。同时，以村庄规划或土地利用规划为实施全域土地综合整治的规划依据，将土地开发、旱地改水田、高标准农田建设、美丽乡村建设、环境综合整治等各项工作有机整合到土地整治平台，促进空间科学合理布局、土地节约集约利用，切实提高全域整治的综合效益。

（二）深化农村土地制度改革。根据新修订的《土地管理法》等文件精神，抓住机遇，借鉴各地农村集体经营性集体建设用地入市交易试点的做法，利用我市国有建设用地“土地超市”的成功经验，在充分调研摸底的基础上，按照“政府指导、村级自愿、产业增值、公平交易”的原则，积极开展集体经营性建设用地入市交易的创新试点，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价同等入市，唤醒沉睡资产，激活闲置土地，使资源变资产，为美丽乡村建设提供用地和资金保障，有力有效助推乡村振兴。同时，进一步细化农房登记发证政策，妥善处理历史遗留问题，扎实推进农村宅基地及住房确权登记工作，依法维护村民合法权益。

（三）积极盘活村庄建设用地。在新增建设用地指标断崖式下降的新形势下，积极通过建设用地盘活，尤其是农村宅基地复垦来推动乡村空间布局、产业结构、村庄形态的转型升级。余姚市南部为四明山区域，现状村庄布局零星散乱，出现了很多的空心村、老年村，土地利用效率不高。为此，我们将结合国土空间规划的实施，优化村庄布局，预计5年内投资6亿元，开展1500亩的宅基地复垦项目，并通过对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准配置，逐步构建起农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效集约的土地资源新格局。

（四）做好废弃矿山治理文章。余姚市现有废弃矿山100余处，面积约3700亩，伴随着水土流失、土地浪费、诱发地灾等问题，生态环境存在不同程度的破坏。为此，我们将秉承“绿水青山就是金山银山”的发展理念，本着“宜农则农、宜建则建、宜景则景、宜林则林”的总体要求，进一步强化自然资源和规划、农业、水利、环保、公安协调联动机制，通过全域土地综合整治与生态修复工程，将废弃矿山修复治理与生态打造、城乡建设用地增减挂钩、小微园区建设、文化旅游等相结合，加强项目监管，强化工程质量，确保高标准设计、高标准整治，来打造一批废弃矿山修复治理的精品示范工程。预计3年内综合治理废弃矿山1000亩。

来源：浙江政务服务网、自然资源社圈