前言

学科体系是国土空间规划体系完善、科学编制、人才培养、知识生产的重要支撑。自20世纪中期以来，空间规划及规划学科的发展趋势，先后经历从生产力布局为引导，到以城市发展为重点的国土空间布局需求，再到以生态文明为主导的国土空间格局重构，在我国经济社会发展尤其是国土空间治理现代化中发挥了积极作用。但由于原有体制原因所导致的山水林田湖草海分别管理以及多规体系格局的特征，国土空间规划相关学科面临着学科改造与重构并重的建设要求。

因此，在国土空间规划学科体系构建中，如何协调学科定力与学科创新的关系、把握综合性与专门性的结合点、实现知识培养与能力塑造的需要，是学科体系建设的关键所在。据此，2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“研究加强国土空间规划相关学科建设”，2020年7月中共中央、国务院召开全国研究生教育工作会议还提出了“优化学科专业布局”的新要求。为此，这里阐述了国土空间规划学科建设的迫切需要，在借鉴国外或地区学科发展的基础上，提出了新时代国土空间规划体系建设的主要思路。

一、新时代国土空间规划学科发展需求

结合“国土空间规划学科体系建设研究”课题研究，开展了包括公务员、规划、智库以及其他人员共计816人的问卷调查，结果表明：30%的问卷对象认为要设置国土空间规划本科专业，21%的认为要设置本科+硕士的国土空间规划教育体系，28%的认为要设置本科+硕士+博士的国土空间规划教育体系，78%的人员认为要设置国土空间规划资质证书制度。因此，优化高校学科专业布局，建立国土空间规划学科专业，日益成为共识。虽然国土空间规划学科建设得到前所未有的重视，但由于国土空间规划学科体系建设仍然处于探索之中，尤其是缺乏具有指导性的国土空间规划学科建设指导方案，对照新时代国土空间规划学科发展需求，仍然存在以下矛盾或学科建设难题。

（一）学科类型的分支性现实与综合性需求的矛盾需要协调

中国国土空间规划学科的发展长期划分为城乡规划学科和土地规划学科，以及各自独立的海洋科学、林业科学、草业科学、地质学、水资源、土地资源管理等学科体系。而国土空间是支撑人类生存与发展的空间载体，是山水林田湖草的综合体现。因此，国土空间规划学科需要以地理学、生态学等学科为基础支撑，以城乡规划、土地规划、海洋学科等为主要依托的多学科交叉融合，以探索建立体现国土空间规划体系及其监督实施要求的综合性新兴学科。

（二）学科发展的继承性现状与创新性需求的矛盾需要协调

国土空间规划不是简单的城市规划、土地利用规划或主体功能区规划的延伸，也不是简单的“多规合一”产物，而是“区域整体”的谋划，是一种全新的规划类型。因此，以学科定力为基础的分支性专业课程体系优化，难以适应综合性国土空间规划体系及监督实施的创新性需求。虽然一些高等院校业已在博士生培养方面作出了适应性、前瞻性改革，例如中国科学院大学、福建师范大学自主设立了自然资源学博士点、南京大学自主设立了土地利用与自然资源管理、国土空间规划专业等博士点，但围绕国土空间规划体系及其监督实施，迫切需要从本科生到硕士研究生、博士研究生的系统性人才培养体系创新方面加以推进。

（三）学科支撑的部门性特征与战略性需求的矛盾需要协调

现有涉及国土空间规划以及自然资源统一管理的学科，既有隶属于教育部管理的，也有隶属于住房和城乡建设部管理的（例如城乡规划专业教学指导委员会）。虽然教育部门也已组织开展加强国土空间规划知识体系的建设，但是支撑国家国土空间规划与实施监督体系的整体性学科构建，总体上与国家对自然资源统一管理以及国土空间规划体系建设的主体要求还不够一致。

二、海外国土空间规划学科发展的经验借鉴

海外空间规划学科起源于建筑工程以及地理学科，且以城市规划学、区域规划为主。20世纪中叶，城市规划从地理学、建筑学和工程技术学延伸到人文科学，并成为多学科综合与交叉参与的结果。同时，生态学、经济学、政治学、人口学、公共政策等多学科思想的涌入，促进现代空间形态规划和相关社会经济学科融合的理论体系建立。这里结合德国、美国以及中国台湾等海外地区国土空间规划学科体系开展研究。

（一）德国“垂直型”空间规划体系与学科建设

德国的空间规划是政府管制工具，具有自上而下的“垂直型”、传导性特征。在每一个层级都有一个综合性规划作为该层级的指导框架来承接上一级规划的内容，细化其目标，并成为下一级规划的指导方针。为支撑空间规划体系及其实施指导，构建了城市—空间领域的学科教育体系。如德国柏林大学等高校设立空间规划学院，并颁发空间、城市和区域规划学科硕士学位；埃尔夫特等大学也授予城市规划的本科学位；明确了规范有序的学科内容体系。此外，德国《框架考试法》明确了独立规划科系的课程设置，涉及规划理论基础、规划操作、规划技术、规划实践等方面。

（二）美国“自由型”空间规划体系与学科建设

美国的空间规划体系是以地方规划主导的“自由型”，自下而上形成“多样性”或“自由式”的空间规划体系。其学科体系以学科自治为特色，主要为：建立了由100多个大学系和项目组成的联合体——“美国规划院校联合会”（Association of Collegiate Schools of Planning, ACSP），将教育者、研究人员和学生联系起来，以增进有关规划教育和研究的知识；美国规划院校联合会与美国注册规划师协会共同建立了规划教育评估委员会：专门评估本科与硕士规划教育，从而使规划教育评估更加专业化和系统化；规划专业在层次结构上以研究生教育为主，并形成了博士、硕士到学士教育体系的合理构成。

（三）中国台湾“垂直型”空间规划体系与学科建设

中国台湾国土空间规划体系为“自上而下”和“自下而上”的刚性与弹性管控并存的“垂直型”，其学科主要特征：一是各个高校格局特色的多样化课程体系。如：台北大学侧重区域发展与环境规划管理，铭传大学侧重规划防灾、灾害管理等，金门大学侧重岛屿空间规划与景观设计等。二是多层级教育的职业导向性明确。如：本科阶段的教育以空间规划设计的基本理论为主，职业导向是为学生就业和继续深造服务；硕士研究生的教育以专业与研究能力的培训为主；博士研究生的教育以高等空间理论研究、学术发表能力为主。

（四）海外国土空间规划学科体系的借鉴意义

学科差异化发展。海外高校规划学科呈现差异化发展的特点，各高校的研究方向各有侧重，共同发展。如美国的规划院校在规划教育评估委员会的指导下，根据自身特色打造各自学校的亮点，如侧重空间规划、形态设计、政策管理等；同时又兼顾评估委员会的评估标准，在此基础上制定各自的办学目标。

引导学科自治。海外规划教育体系呈现学科自治的特点。如，美国城市规划教育体系与规划职业制度紧密相关。根据城市规划的实践需求，规划师协会制定职业规划师的教育标准以及规划院校的评估制度，以确保各个规划院校培养的毕业生能够掌握职业规划师所必须具备的理论、方法和技术。

服务社会需求。海外高校规划学科发展伴随着社会经济发展和时代背景而不断调整。如，德国高校城市规划专业培养目标和模式是根据实际就业形势而实现动态调整；日本国土空间规划目标从资源开发、经济发展、国民生活基础设施建设，到经济社会的可持续发展和多元文化的深度融合，也是不断地响应不同社会发展阶段的社会需求。

重视职业教育。海外高校规划人才的培养不仅注重专业基础知识的培训，同时同样重视职业教育。如美国规划学科专业化的职业教育主要设置在硕士阶段，要求学生具有一定的社会学、经济学、政治学或其他专业的本科基础。

三、推进我国国土空间规划学科建设的政策建议

国土空间规划体系的建构对城乡规划、土地规划等学科的发展产生了重要的影响，开启了学界对相关学科发展方向的探讨。围绕中共中央、国务院所提出的“研究加强国土空间规划相关学科建设”要求，2020年7月南京大学组织开展了“高校国土空间规划人才培养体系建设座谈会”，来自城乡规划和土地利用规划行业、政府管理部门、教育界及相关企业的专家从人才需求的角度，重点研讨了国土空间规划的人才培养体系改革的方向和建议。

（一）构建“1+X”互为补充的国土空间规划新型学科群体系

国土空间规划学科是一个以国土空间规划人才培养为核心，并包括城乡规划、自然资源管理、不动产登记、海洋管理等多学科的学科群体系，这不仅是适应自然资源统一管理以及国土空间规划体系及实施监督的客观要求，也是协同国土空间总体规划与国土空间专项规划、详细规划相关关系的客观要求，还是构建支撑山水林水田湖草生命共同体这一国土空间格局特征的客观要求。

据此，针对当前国土空间规划相关学科体系较为健全，但国土空间规划这一核心学科缺乏的问题，国土空间规划学科体系的建立，关键在于建立国土空间规划专业学科，形成包括国土空间规划理论、规划方法、规划政策、大数据规划技术、规划实施评价、规划监督管理等学科内容于一体，具有学士、硕士、博士等专业人才培养链的学科教育体系，并在此基础上与现有国土空间规划相关学科，构建“1+X”的国土空间规划学科群体系。

（二）打造“专才+通才”的国土空间规划学科新型知识体系

国土空间规划体系作为一个国家政治、经济、社会、文化、法律特征的特殊体现，是规范国土和区域开发、落实城市管理的重要手段和空间机制，也是指导国土空间布局、保障空间治理机制有效运行的必然要求。由于国土空间规划体系及其实施监管，兼具综合性与专业性特征，因此，需要构建适合“综合+专业”国土空间规划学科特征的“专才+通才”新型知识体系。

任何缺乏理论逻辑、理论高度和理论支撑的国土空间规划，都可能会陷入规划失误。基于此，国土空间规划学科的链式知识架构包括：基础理论、规划原理及其应用、专项规划及详细规划、规划政策及监督管理等方面。而地理学、生态学以及人居环境学为其基础理论的重要支撑；国土空间规划原理、方法及其应用，是国土空间规划学科知识体系的核心；发展规划是国土空间规划的重要参考和实践借鉴；专项规划、详细规划方法及其实践是国土空间规划学科知识体系的具体拓展；发展规划的理论与方法；国土空间规划政策及监督为国土空间规划学科知识体系的重要补充。

（三）推进“大学教育+行业需求”的国土空间规划学科新型建设思路

加强国土空间规划相关学科建设，还需要在遵循大学现有制度以及高等教育改革要求的基础上，以国家国土空间规划体系及实施监督为导向，寻求大学发展与行业需求的多元结合，并积极引导高校国土空间规划学科教育重塑，以不断适应国家国土空间规划及实施监督体系建设的新要求。具体是：

1.以学科自治为主导、平台服务为基础，构建以国家国土空间规划行业管理部门为指导，以国家教育部门国土空间规划教学资源平台为支撑，以相关国家级学会为具体协调的国家国土空间规划教学工作委员会，制订国土空间规划学科建设方案、认证高校国土空间规划人才培养计划，评估并发布国土空间规划学科建设、人才培养报告。并积极落实中央经济工作会议精神，由自然资源部牵头建设国土空间智慧优化国家科技创新中心，为推进国土空间规划学科可持续发展提供基础研究原动力。

2.以区域特色为引导、多元参与为基本，构建体现中国国土空间格局特征以及“1+X”学科群特点的学科建设格局。主要是：（1）既要体现国家对国土空间规划人才培养的总体要求，还要体现不同区域高校所培养的国土空间规划人才特色，例如，西部区域需要更多地体现生态脆弱性区域的国土空间规划知识内容；（2）既要有体现国土空间规划知识体系的核心及拓展性内容，还要有有关城市、土地、海洋等自然资源要素的知识内容，为全面支撑美丽中国的目标实现提供学科发展和人才保障。

3.以学科体系为前导，差异发展为基石，构建国土空间规划本、硕、博学科体系，学术学位与专业学位互为补充的人才培养结构。以高校自主设立为主导，引导建立包括本科教育、研究生教育于一体的国土空间规划学科体系，积极发展国土空间规划人才培养的专业学位教育制度，并针对国土空间规划专业领域广的特征，鼓励跨专业人才融入专业学位培养体系。

文章作者：黄贤金，南京大学华智全球治理研究院院长、教授，国家社会科学基金重大项目首席专家

文章来源：自然资源智库