河湖长制背景下的河湖健康评价工作目标及对策分析

一、 河湖长制背景下开展河湖健康评价的目标和意义

2020年8月，在过去已有工作基础和最新研究成果的基础上，水利部河长办印发《河湖健康评价指南（试行）》（以下简称《指南》），提出了河湖健康评价的新方法、新要求和新内涵，明确了河湖长制背景下河湖健康评价工作的目标和意义。

1、河湖健康评价是检验河湖健康维护及河湖长制工作成效的重要依据

在全面推行河湖长制的背景下，由河长制工作部门主导的河湖健康评价，其更大意义在于对河湖健康维护成效即河湖管理成效的评价，以及对河长履职和河湖长制工作成效的侧面评价。换句话说，河湖健康评价应以检验和衡量河湖长制及河湖管理成效为目标和导向，应与河湖长制考核工作有机结合：比如将河湖健康评价指标作为组成部分，纳入到河湖长制考核指标体系；或者将河湖健康评价指标和河湖长制考核指标进行整合，在保留前者自然属性和功能属性有关指标的基础上，增加管理成效性指标，直接过渡为河湖长制考核指标，突出河湖长制考核的结果导向。如图1所示。

图1 河湖长制背景下河湖健康评价的目标导向

2、河湖健康评价是引导社会公众积极参与河湖监管的有效手段

作为河湖健康的主要受益者和监督者，社会公众有参与河湖健康评价的权力和诉求。对老百姓来说，评价河湖健康不健康，无非就是看“河水清不清”“河岸绿不绿”“水流畅不畅”“景观美不美”“管理好不好”等方面。可设置一些简单、通俗、易懂、直白的评价指标，比如水质是否清澈、水量是否丰沛、有无乱倒垃圾、有无乱排污水等，通过互联网调查问卷等方式，了解老百姓对河湖健康情况的满意度。因此，定期请社会公众作为“第三方”参与河湖健康评价，既增强了河湖健康评价工作的客观性，又能引导社会公众积极参与河湖监管，帮助河湖管理执行者及决策者发现问题、解决问题。

3、河湖健康评价是河湖管理基础工作水平的“试金石”和“催化剂”

河湖健康评价与“一河（湖）一策”、信息化应用等河湖管理基础工作关系密切。如河湖健康评价指标选取可以参考“一河（湖）一策”方案明确的目标清单和任务清单，“一河（湖）一策”方案中问题清单的提出也需要以河湖健康评价结果为依据。再比如河湖管理监督检查过程中发现的“四乱”等问题，以及河湖健康评价指标中可能涉及的水质、农业面源污染、污水处理能力达标率等问题的数据，既需要依托信息平台来记录和查询，还需要环保、农业、住建等多个部门的数据共享和支持。因此，湖健康评价既是“试金石”，又是“催化剂”，既依托于河湖管理各项基础工作，又能倒逼其向精细化、协同化、智能化加快推进。

二、河湖长制背景下的河湖健康评价工作要点

河湖健康评价是一项技术性较强、难度较大、成本较高的工作。在河湖长制背景下，河湖健康评价的对象范围、指标体系、评价方法、结果运用等各个方面都与过去有所不同。

1、评价范围

在河湖长制背景下，河湖健康评价的主体是各级河长办。河湖健康评价的对象既是河湖，又隐含着河长湖长，即评价的既是河湖健康状况，又是河长湖长履职成效。因此，评价范围应实现各级河长湖长全覆盖。在评价层级上，一般应本着上级评价下级的原则，如中央评省级、省级评市级，也可根据需要开展自评。考虑到人力、财力、时间等成本问题，要实现河湖健康评价全覆盖不太现实，因此可以结合河湖长制考核等工作需要，采取抽评的方式。比如中央要对各省的河湖健康情况进行评价，可以在每省随机抽取2到3个省级河长所负责的河流，先对流经所有市级河段及县级河段进行分段评价，再逐级汇总得出整条河流的评价结果。也可以在每省的省、市、县各级分别选择不同水系的河流或河段进行评价，并加权汇总得出该省河湖健康评价得分。

2、评估指标

过去开展的河湖健康评价侧重河湖生态属性和功能属性，主要从水文水资源、物理结构、水质、水生物、社会服务功能等维度选择评价指标，制定赋分规则，对河湖进行“体检”打分。在河湖长制背景下，为更好地与河湖长制考核等工作相衔接，地方在开展河湖健康评价时，除了参考《指南》明确的必选指标和备选指标外，还可以根据水资源保护、水污染防治、水环境治理等河湖长制主要任务，选取一些能够反映河湖管理成效的评价指标，如限制排污总量是否超标，排污口设置是否违规，是否存在违规取水、无证取水现象，是否存在“四乱”、黑臭水体、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农业面源污染等。此外，河湖健康评价的指标选择应本着降低难度、突出实用、节约成本等原则，尽可能地选取数据易获取、易赋分的指标，并在赋分时尽可能使用相对值以体现河湖管理的成效。

3、数据获取

评价指标的数据获取是做好河湖健康评价的关键。不同数据的获取方式有所不同，如《指南》明确的必选指标“岸线自然状况”和“违规开发利用水域岸线程度”，需要通过卫星遥感或现场调查获取；“生态流量/水位满足程度”主要通过水文在线监测、人工监测或查询工程环评报告等资料。而对于河湖管理成效类指标，则可以通过现场暗访、监督检查、信息化应用、对比方案、咨询相关部门等方式获取。不同数据的获取频率也有所不同，动态监测类指标的监测频率通常较高，比如每月一次甚至每日一次；成效类指标获取有的需要与监督检查或暗访工作步调一致，检查一次、记录一次。有的则可以在开展评价时一次性获取；社会公众评价指标赋分则可以借助互联网问卷形式实时开展、实时计分。

4、结果运用

河湖健康评价不仅要给出“健康”“亚健康”或“不健康”的结论，还要分析河湖健康存在的问题及原因，具体哪项指标不健康，不健康的原因是什么，与河湖长制六项任务中的哪项任务有关系，“一河（湖）一策”中的哪项任务没有落实到位，以及针对这个健康问题未来要达到什么目标，采取什么措施。比如水质不达标，就要检查是否存在超标排污和违规设置排污口等问题；水资源开发利用率过高，就要核实是否存在违规取水、无证取水等问题；生态流量保障程度不足，就需要加强生态流量管控，完善管理制度。此外，切实加强河湖健康评价结果在河湖长制考核中的应用。评价河湖健康其实就是评价河长履职成效，因此，应以河湖健康评价指标作为河长履职成效考核的主要指标，淡化河长巡河、会议部署等工作性指标，突出考核的结果导向，并将河长履职考核结果汇总得出同级行政区的河湖长制工作考核结果。

5、评价周期

河湖健康评价周期取决于河湖健康评价工作的定位。如果是以“河湖健康体检”为主要目的的河湖健康评价，可以与“一河（湖）一策”方案实施周期相一致，如每3年一次。每个“一河（湖）一策”方案实施周期结束后就应开展一次河湖健康评价，同时根据河湖健康评价结果制定下一个周期的“一河（湖）一策”方案。如果河湖健康评价的定位是为河湖长制考核提供依据，那么评价周期就应与河湖长制考核周期相一致，比如每年一次。

三、有关政策建议

河湖长制是水利工作的“重头戏”和“指挥棒”。应继续高举习近平生态文明思想和中央关于全面推行河湖长制有关文件的鲜明“旗帜”，加强顶层设计，健全工作机制，强化组织保障，夯实基础工作，以河湖健康评价为重要契机和抓手，全面推动河湖长制从“有名”“有实”向“有能”“有效”转变。

1、加强河湖健康评价顶层设计

《指南》为地方开展河湖健康评价提供了最新方法和依据，但如何区别于过去已开展的工作，切实加强河湖健康评价在河湖长制工作中的应用，还需进一步研究明确并推进实施。下一步，水利部河长办应借助全面推行河湖长制总结评估等工作经验，尽快制定全国河湖健康评价具体工作方案，并组织有关单位技术力量，在全国范围内组织开展河湖健康评价试点工作，为地方提供模板和参考。与此同时，继续加强河湖健康评价结果运用的课题研究，探索形成基于河湖健康评价的全国河湖长制考核办法。

2、建立完善河湖长制考核机制

以河湖健康评价工作为基础，从中央或国务院层面出台全国河湖长制考核办法，强化中央对省级河湖长制工作的跟踪评价考核。将原有的水土保持目标责任考核、最严格水资源管理制度考核以及水污染防治行动计划实施情况考核等统一纳入到河湖长制落实情况考核，以省级政府作为考核对象，并将考核结果作为国务院激励性奖励资金发放的依据和参考。将河长履职问责从中央环保督查中独立出来，形成独立的河湖长制激励和考核问责体系。地方各级河长办应进一步修订河湖长制考核办法，强化河湖健康评价结果应用，逐步完成河湖长制考核从“工作性考核”向“成效性考核”的转变。

3、强化河湖长制工作组织保障

水利部应继续向中央建议尽快在中央层面成立全面推行河湖长制工作推进领导小组，将水利部河长办升级为国家河长办，落实机构编制，增强人员力量，为开展全国河湖长制工作及河湖健康维护行动提供组织保障。结合当前最新形势和中央最新要求，制定出台《全国河湖健康维护行动计划》，明确下一步河湖长制工作及河湖健康维护的目标和任务，以及各部门职责分工，全面促进河湖长制工作提档升级。

4、夯实河湖健康评价基础工作

做实“一河（湖）一策”编制及实施工作，与河湖健康评价及河湖长制考核工作紧密结合。进一步完善河湖健康督查及监管机制，建立基于河湖长制平台的河湖强监管体系。加快河湖管理及监管的信息化、智能化建设，充分利用无人机、无人船、在线监测、卫星遥感等技术，确保河湖基础信息、动态信息、管理信息、督查信息的实时录入、传输及共享，为河湖健康评价提供数据支撑。充分利用微信公众号、小程序等互联网手段，完善社会公众参与河湖健康评价及监管的渠道。