杨稳新：关于将淤地坝造地纳入占补平衡实现良性循环的若干思考

关于将淤地坝造地纳入占补平衡

实现良性循环的若干思考

杨稳新

淤地坝造地是黄土高原地区人民群众依靠集体智慧和力量，在与水土流失做斗争实践过程中，利用自然、改造自然而形成的重要水土保持措施。将淤地坝造地纳入建设用地占补平衡范围，采取政府积极引导，发挥市场资源配置，形成良性循环机制，可以有效化解城镇化快速发展用地和保护耕地的根本性矛盾，彻底解决水土保持资金投入不足问题，加快陕西生态文明建设，有效促进陕西生态保护和高质量发展。

一、我省淤地坝造地建设现状、问题和潜力分析

（一）淤地坝造地作用明显。我省淤地坝造地在新中国成立后获得大力发展，截至2019年底，全省共建成淤地坝3.4万座，占到全国总数的58%。淤地坝是防止泥沙下泄的最后一道防线。我省淤地坝造地工程有效地减少了入黄泥沙，已累计拦泥58亿吨，约为下游节省清淤加堤费用近780亿元。淤地坝造地建设可使荒沟变良田，成为土肥水足、旱涝保收、高产稳产的基本农田。一般年份，每亩淤地坝造地产量400公斤，全省86万亩淤地坝造地每年产粮达3亿公斤。陕北地区只占耕地5%的坝地，其粮食产量占总产的20%左右。淤地坝能以坝代路（桥），改善当地交通条件。我省黄土高原地区坝路结合的淤地坝占20%，相当于建设6000余座乡村公路桥。

（二）淤地坝造地矛盾突出。我省淤地坝造地建设虽然取得了一定成绩，但仍存在一些问题。一是病险淤地坝数量多且急需除险加固。我省现有淤地坝大多为上世纪六七十年代群众自发修建，中型以上淤地坝病险率超过50%。二是淤地坝造地建设资金明显不足。2019年以来，我省水土保持补偿费资金，用于淤地坝造地仅有1000多万元，与实际需求相差甚远。

（三）淤地坝造地潜力巨大。根据我省2019年编制的《陕西省黄河流域淤地坝建设需求分析报告》，我省黄河流域还可新建淤地坝3.5万座，共可形成拦泥库容71.44亿立方米，可拦泥96.44亿吨，淤成坝地130多万亩，年增产粮食5亿公斤左右。

二、淤地坝造地纳入占补平衡用地是我省发展中的“多赢”选择

（一）淤地坝造地纳入占补平衡可有效解决城镇化土地紧张的需求。中国社科院预测，到2035年，中国城镇化比例将达到70%以上。据省住建厅公布的数据，2020年底陕西城镇化水平为59.4%，在未来15年内，我省城镇化发展还有10个百分点的空间。按照全国水平测算，随着城镇化发展，未来陕西耕地将减少170万亩左右。根据我省的淤地坝造地建设潜力，到2035年，我省淤地坝造地可新增淤地130多万亩，可以满足城镇化建设土地置换需求的70%以上，而且淤地坝造地是完全满足占补平衡、占优补优用地条件的好田好地。

（二）淤地坝造地纳入占补平衡可解决淤地坝建设资金不足问题。根据我省2019年编制的《陕西省黄河流域淤地坝建设需求分析报告》，在未来15年内，我省还可以新建3.5万座淤地坝，资金需求500多亿元。这么大的资金量，是中央和省级财政短期内无法解决的。将淤地坝造地纳入占补平衡用地，资金短缺问题可以得到有效解决。按照陕西省《关于耕地开垦费征收管理有关问题的通知》精神，我省淤地坝造地建设潜力可置换耕地开垦费360多亿元，可以有效解决全省淤地坝造地建设资金60%的需求。

（三）淤地坝造地纳入占补平衡可助力黄土高原地区乡村振兴。将淤地坝造地纳入占补平衡用地，可以极大地调动当地政府、广大群众修建淤地坝的积极性，可以吸引更多的社会资金投入淤地坝造地建设，不仅能充分发挥淤地坝在拦截泥沙、确保黄河安澜方面的重要作用，而且可以治沟造地、确保粮食安全，还可以大力促进退耕还林。淤地坝建成后，每亩坝地可促进6—10亩坡地退耕还林还草。我省已建成86万亩坝地，促进了600多万亩坡耕地稳定退耕，有力促进了生态环境的改善，并有效改善了局地小气候，增加生物多样性，为美丽乡村建设做出了积极贡献。与此同时，淤地坝造地可极大地减轻农民的劳动强度，解放生产力，促进第一二三产业融合发展，在乡村振兴中更好地发挥作用。

三、我省淤地坝造地纳入占补平衡指标的建议

将淤地坝淤成的大量高产稳产、旱涝保收高标准基本农田纳入占补平衡指标，按照“政府引导、市场调节、占补平衡、良性循环”的思路，取得的收益部分用于淤地坝造地建设管理，开创“建坝造地、用地补偿、滚动发展”的淤地坝造地建设新局面。

（一）省政府制定出台淤地坝造地占补平衡指导意见，规范、引导坝地占补平衡工作。建议由省水利厅牵头，会同省自然资源厅研究制定我省淤地坝造地占补平衡指导意见，报请省政府审批执行。各级水利部门负责淤地坝造地项目的申报、资金落实、项目实施和管护运行；各级自然资源部门负责将同一淤地坝造地项目纳入土地平整项目逐级报备入库，纳入占补平衡指标，进行挂牌交易，获取收益，并返还水利部门淤地坝造地建设成本资金，其余大部分收益由自然资源部门统筹使用。

（二）明确返还资金用途，确保专款专用。淤地坝造地占补平衡返还的淤地坝建设成本资金要按照一定比例落实到省市县水利部门，并全部用于淤地坝造地建设与管理，确保专款专用。省水利厅要制定返还资金管理使用办法，加强资金监管，确保资金用于三个方面：一是大部分资金用于新建淤地坝，加快高标准农田的建设进度；二是用于病险淤地坝除险加固和运行管护，确保淤地坝安全运行；三是用于淤地坝监测预警系统建设，加强淤地坝运行监测，确保淤地坝安全度汛。

（三）政府主导，先行试点，稳步推进。淤地坝造地占补平衡工作要选择地方政府积极性高、条件适宜的县（市区）开展试点。通过3年试点，总结经验，逐步推开。初步拟定选择以下三种类型新增坝地纳入占补平衡试点：一是将新建淤地坝新增耕地作为占补平衡用地，拟选择在榆林市佳县和延安市富县进行试点；二是将旧坝除险加固后恢复增加的坝地作为占补平衡用地，拟选择在榆林市绥德县进行试点；三是将盐碱化坝地进行改造后新增高标准农田作为占补平衡用地，拟选择在榆林市榆阳区进行试点。（作者系省水利厅总经济师、省水土保持和移民工作中心主任）

责任编辑：窦娣