黄河水利委员会：强化水土保持监管推动流域生态文明建设

作者：欧阳新华 杜亚娟

黄河流域是我国水土保持工作的重点区域，随着流域经济社会的快速发展，尤其是西部大开发以来，黄河流域的生产建设对水土的人为干扰愈发严重。

2011年3月1日，修订后的《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）颁布施行，首次依法确立了流域机构的水土保持监督管理职责，流域机构在生产建设项目水土保持方面的职责，主要包括对水利部审批水土保持方案的生产建设项目（以下简称“部批项目”）的监督检查和省级水行政主管部门监管履职情况的督查。

10年来，黄委依法履行职责，不断完善制度机制，创新方式方法，依法强化水土保持监管，在严控人为水土流失、推动流域生态文明建设方面发挥了重要作用，取得明显成效。

完善制度机制   确保依法监管

《水土保持法》颁布施行后，黄委创新思路，探索建立了部批生产建设项目水土保持监督检查联动机制，按照“统筹安排、落实责任、统一标准、严格督导、发布公报”的工作原则和程序，明确了各级监督部门在监督检查工作中的责任，规定了部批项目监督检查工作的组织程序、工作标准和成果要求，实现了部批项目监督检查工作规范化制度化，形成了流域内各级监督部门互相协作、协调联动、齐抓共管的良好局面，提高了检查效率，形成了监督合力。

为推动《水土保持法》贯彻落实，黄委积极配合水利部开展系列配套法规制度建设工作。先后配合制定实施了有关生产建设项目水土保持监督管理、监督检查及权责事项清单、水土保持监测、设施验收、水土保持问题分类及责任追究标准等多项重要制度。这些制度的颁布实施，为强化人为水土流失监管提供了强有力的制度保障。

同时，为严格执行水利部深化“放管服”改革和加强水土保持监督管理各项新规定，进一步强化和规范黄委直属水利工程项目水土保持工作，修订印发了《黄委直属水利工程项目水土保持管理办法》，内容涵盖水土保持方案编报审批、监测和监理、监督检查、设施自主验收与核查、问题处理及责任追究等生产建设项目水土保持各个环节和方面，为进一步推动黄委直属项目水土保持工作，全面提升工程建设水土保持工作水平提供了制度保障。

创新方式方法   严格部管项目监管

10年来，黄委依法认真履责，强化部批项目监督检查，积极组织委属单位和省（区）水行政主管部门，连续10年实现在建部批项目监督检查全覆盖，累计检查1563项次。多年来，坚持问题导向，突出重点，实施“精细化”监管。对在建项目，采用多种方式开展全覆盖监督检查；对容易发生水土流失的弃渣场、取土场、沟坡型施工道路等重点区域，结合监测和监理成果实施“会诊”式逐一排查；建立问题清单制度，率先对存在问题多的列出问题清单，逐项提出整改要求并督促整改，有效制止和纠正了水土保持违法违规行为，及时消除了水土流失问题和隐患。结合检查，采用以查代训、典型剖析、细化服务等方式，对建设、施工、监理、监测及有关地方主管部门等持续进行培训，不断提高各方依法履行水土保持责任的积极性和能力水平，督促建设单位切实防治人为水土流失。同时，规范基层执法行为，增强地方监督能力，带动了流域监督管理工作的整体发展。

在全面检查的基础上，从2010年起，黄委连续11年编制发布《黄河流域（片）大型生产建设项目水土保持公报》，向全社会公开部批项目监督检查结果，充分发挥舆论监督作用，推进人为水土流失防治。

持续强化水土保持设施验收监管，严格执行水土保持设施验收标准和条件，着力督促生产建设单位落实各项水土流失防治措施，全面完成水土保持任务，及时开展水土保持设施验收。自2010年以来，累计督促286个部管项目依法完成水土保持设施验收，推动黄河下游近期防洪工程建设、新建铁路兰州至乌鲁木齐第二双线（甘青段）、沁河河口村水库工程、宁夏固原地区（宁夏中南部）城乡饮水安全水源工程等一批项目被评为国家水土保持生态文明工程。

近年来，黄委积极落实水利部强监管要求，对完工未验收的部批项目实施清单管理，每年列出项目清单，逐项了解工作进展、存在问题，研究提出对策及措施，督促加快完成各项水土保持任务并开展验收。自2018年实施水土保持设施自主验收以来，对验收报备项目率先开展核查，探索提出了全面报告和重点抽查相结合的核查方式，坚持不达标不放过，严把验收核查关。截至目前，黄委已组织完成58个自主验收项目核查，对其中6个项目分别出具了自主验收不合格的核查意见。其中，按照水利部生产建设项目水土保持责任追究有关规定，率先对自主验收未通过核查的2个项目进行问题认定，并约谈相关单位，形成了强监管震慑。

开展省级履职督查   逐级压实监管责任

为了进一步传导压力、压实责任，督促地方水土保持部门加强监管，严控人为水土流失，按照水利部安排，黄委积极开展省级监管履职督查。及时制订实施方案，细化工作要求，开展督查培训，统一标准要求。从2019年起，首次参照“四不两直”方式，采用现场调查、查阅资料与座谈交流相结合的方式，先后对青甘宁陕新5个省（区）和青甘宁蒙陕晋豫新8个省（区）及新疆生产建设兵团等省级水行政主管部门监管履职情况进行督查。重点督查《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》落实情况，以及水土保持方案审查审批、监督检查、验收报备与核查、行政执法以及补偿费征收等工作规范情况。共现场抽查省市级监管项目42个，发现问题90个，提出整改意见和建议47条并督促落实，有效提升了地方监管部门依法履职的责任感和主动性，压实了监管责任。

强化监管手段   增强监管实效

2019年以来，黄委按照水利部生产建设项目水土保持责任追究以及信用监管“两单”制度的新规定新要求，勇于担当负责，敢于动真碰硬，积极开展责任追究和信用惩戒工作。在全面排查、依法认定违法违规行为的基础上，2020年12月首次发布公告，将阿拉善盟铁路航空管理中心、甘肃省机场投资管理有限公司、山东大钿蒂黄河大桥建设投资有限公司3个生产建设单位列入水土保持“重点关注名单”，并上报水利部在全国水利建设市场监管平台向社会公开，实施信用惩戒。对34个存在违法违规行为的部管项目，召集相关建设单位和参建单位开展约谈，送达责令限期整改通知书，强力督促整改。对未通过验收核查的2个项目，内蒙古鄂托克前旗长城五号矿井和新建宝鸡至兰州客运专线（陕西段），开展问题认定，并约谈建设、施工、水土保持监测、监理和验收报告编制等单位，印发约谈会议纪要，明确整改要求。通过实施责任追究和信用惩戒制度，形成强监管震慑，加快了违法违规行为整治。

近年来，黄委积极应用卫星遥感、无人机、互联网等信息技术，开展晋陕蒙接壤地区生产建设项目、部批项目信息化监管，及时、准确掌握人为水土流失及其防治情况，提高监管效率。2018年以来，共利用无人机现场检查项目约300项，抽查弃渣场、取土场等重点防治区800多处，问题清单全部下发至生产建设单位进行整改，提高了监管的精细化水平。实施部批生产建设项目网上监管，利用企业QQ建立工作群300多个，在线人员8000多人，线上开展法规制度宣传贯彻、工作交流、问题研讨、跟踪监管等，实现了部管在建项目“一项一群、网上监管、扁平管理、便捷服务”，提高了监管效率。持续强化全国水土保持监督管理系统应用，增强监管的针对性，并及时录入黄委监管数据，促进资源共享。

自2018年以来，黄委协助水利部开展生产建设项目水土保持遥感监管相关技术工作，完成相关省（区）遥感解译、较大图斑复核等工作，为强化监管提供技术依据。流域各省（区）积极开展辖区内生产建设项目信息化监管，发现、认定并查处了一批水土保持违法违规行为，推动了水土保持法律法规的落实。

紧盯违法违规   推进专项整治

为依法查处各类违法违规行为，按照水利部部署，2020年8月，启动开展了史上规模最大、力度最大的黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动。黄委克服新冠疫情不利影响，举全委之力，超常规开展工作，推动流域各省（区）全面完成部署启动、清理排查任务，顺利进入集中整治阶段工作。通过起草行动方案，成立领导小组，印发实施方案，召开启动会议，开展培训研讨，推动流域9个省（区）、71个市、450个县于当年9月全面启动开展专项整治行动；按照“谁监管、谁认定、谁负责”的原则，组织流域各级水行政主管部门完成约3万个基础项目的清理排查工作，确定在建项目约1.3万个，形成在建项目清单；推动完成违法违规问题认定，建立问题项目清单，形成工作台账；对进度滞后、疑似问题多的27个市（县）开展督导，印发检查通报，督促整改问题，确保各项工作依法合规。强力推行责任追究新制度，带动流域地方主管部门发挥责任追究和信用惩戒作用，各地集中约谈1000多个项目，对8300多个存在违法行为的建设单位全部下达通知书，责令限期整改，为下一步开展集中整治、严格纠正违法违规行为奠定了坚实的基础。

10年监督管理 推动流域生态文明建设

黄委通过连续多年的监督管理，不断宣讲政策法规制度，明确责任措施要求，及时发现并解决问题隐患，增强了生产建设单位和各参建单位水土保持意识，压实了主管部门监管责任，提高了各方依法履责的自觉性和积极性，促进了水土保持法律制度的贯彻落实，有效控制了人为水土流失。

推动了“三落实”。建设单位主体责任得到落实，防治生产建设项目人为水土流失的积极性和主动性不断提高；综合防治措施不断得到落实，水土流失严重问题和隐患持续削减；水土保持“三同时”制度得到落实，有效遏制了人为水土流失。越来越多的建设单位能够依法履行水土流失防治责任和义务，认真落实监督检查意见，及时整改问题，认真落实防治措施，基本做到水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。同时，各生产建设单位积极探索，不断实践，积累了大量水土保持工作经验。

蒙西华中铁路股份有限公司、兰新铁路甘青公司等制定实施了内部水土保持检查、通报、信用评价和奖惩制度，水保工程与主体工程同时布置、同时公示，有效提高了水土保持措施落实的质量和进度。大西铁路客运专线有限责任公司强化组织管理，明确专人一抓到底，开工前组织水土保持培训，建设中出现重大变更，先履行审批手续后实施，充分发挥水土保持监测监理的技术支撑作用，基本做到水土保持工程与主体工程同部署同实施。国家电网公司围绕水土保持设计和施工组织开展专题研究，着力研究解决山丘区输电线路水土流失综合治理措施落实问题，并在近年建设的输变电线路中，推行“一塔一设计”，加快了防治措施的落实。

新疆额尔齐斯河流域建管局在大型供水工程建设中，注重优化施工工艺，严格控制施工扰动，在沙漠段严酷的环境中，探索实践以防为主、防治并举、永临结合、工程措施与植物措施有机结合的综合防治技术取得实效，建成了国家水土保持生态文明工程。

压实监管责任见实效。黄委采用履职督查、检查督导、以查代训、示范引导等多种方式，不断压实流域地方各级水行政主管部门责任，推动流域水土保持监督管理工作取得新进展。据统计，2010年至2019年，黄河流域9个省（区）各级水行政主管部门（含行政审批局）共审批生产建设项目水土保持方案2.89万项，开展水土保持监督检查7.85万项次，完成水土保持设施验收8637项，征收水土保持补偿费215.75亿元，查处各类水土保持违法违规案件3580件，示范带动流域地方主管部门集中约谈1000多个项目建设单位，发挥责任追究和信用惩戒作用，严格纠正违法违规行为，生产建设项目人为水土流失防治水平整体显著提升。

黄委结合部批项目监管，积极加强对地方主管部门监督管理工作的检查指导。在印发检查计划时，要求地方监管部门加强上下协调联动，严查违法违规行为。在现场检查时，对相关地方主管部门监督管理工作进行检查督导，以查代训，示范引导，带动基层监督管理水平的不断提高。为推动水土保持法规制度落地见效，持续面向流域地方各级水行政主管部门、生产建设单位和技术服务单位等，采用多种方式开展培训和宣传教育。召开年度监督管理工作座谈会，及时总结经验、研究问题，提出强监管举措，推动流域监管工作不断取得新进展。结合流域专项整治行动，开展线上线下同步集中培训，统一标准和要求，提升监管水平；研发建立信息平台并部署运用，实现全流域违法违规行为“查认改罚”跟踪监管、集中行动，形成强监管震慑。

推动技术服务水平不断提升。多年来，黄委一直把规范和强化生产建设项目水土保持技术服务工作，发挥技术支撑作用作为监管的重要内容，不断推动生产建设项目水土保持技术服务水平的提高。

黄委以水土保持监测为抓手，编制实施监测成果报送规定，不定期组织监测培训，现场抽查验证监测成果质量，实行监测成果网上报送登记与公报制度等，发现问题督促整改，着力规范监测过程，提升监测质量。

目前，各部批项目水土保持监测单位基本能够按时报送监测成果，并如实反映施工中的水土保持问题，为强化监督检查提供了技术支撑。

黄委针对生产建设项目水土保持设计普遍滞后、直接影响水土流失防治措施实施的情况，加大力度重点检查、反复强调、督促落实，特别是对弃渣场、取土场、沟坡型施工便道等容易发生水土流失的区域，严格要求开展点对点勘察设计并付诸实施，力求防治措施落实落地。

近年来，随着水利部水土保持强监管制度的不断完善，对生产建设项目水土保持监理工作要求进一步明确，黄委迅速行动、狠抓落实，推动水土保持监理依法依规开展，在控制水土保持工程质量和进度方面发挥着越来越重要的作用。

开好局，起好步。2021年是“十四五”规划开局之年，也是全面建设社会主义现代化国家新征程开启之年，新时代新征程对水土保持工作提出了新机遇、新挑战、新要求。黄委将以习近平总书记生态文明思想和有关黄河保护治理的系列重要指示精神为指导，全面贯彻《水土保持法》，着力推动《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》落实落地，以黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动为抓手，不断提升监管手段，持续强化监督管理，依法查处各类违法违规行为，严控人为水土流失，推进黄河流域水土保持高质量发展。