焦点观察│大拆大建与历史文化名城保护

2011年11月，长沙老城区万达广场施工现场发现120米古城墙，由文物专家判定：古城墙历经南宋、元、明、清四个朝代叠加修建，是城市发展的历史地标，经相关利益方的博弈市政府最终采纳原址保护与异地迁移相结合方案，只将其中23米古城墙原址保留，用玻璃防护罩密闭保护建设遗址博物馆，另外100米被整体切割搬迁走。其后，于2012年7月在长沙华远集团华中心项目工地发现同时代城墙遗址，其处理方式也基本相似。有媒体惊诧：这段千年古城墙没能挺过“2012”。

2012年1月，在北京旧城，华润集团富恒房地产开发公司在“未经报批”的情况下，违法拆除了位于北总布胡同３号的梁思成、林徽因旧居四合院建筑。此旧居为此前媒体和王军等文保人士广泛关注呼吁保护的文保点，尤其是开发商以采取“维修性拆除”方式的说法引发社会各界的强烈质疑。

2012年2月，蒋介石“重庆行营”被拆除引发网友关注。据当地有关部门解释，当时正在进行的施工是这项文物保护项目的一部分，2012年8月将在原址进行文物复建，修好后的行营将作为抗战历史陈列馆。蒋介石“重庆行营”属于民国时期典型的中西合璧建筑，作为重庆市重要抗战遗址，旧址在2009年被列为市级文物保护单位。

2012年10月，上海市已列为全国文物“三普”被登录的文物点清代民居“沈宅”，建筑的大部分被房地产开发公司强行拆除。该传统院落建筑由福建船商在清朝咸丰年间建成，为早期石库门公馆建筑的代表。

2013年初，南京连续6座六朝时期古墓毁于施工方的挖掘机之下。4月9日，又是在南京，一座宋代墓葬又在施工工地被毁。

自 1982 年实施《文物保护法》和国务院公布历史文化名城以来，我国文物保护和名城保护的法律法规体系的逐步完善，保护规划的编制与实施为文物古迹和历史名城的保护提供了依据，各级政府和社会各界对历史文化遗产的保护利用等也是空前的关注。可就是在这样的情形下，还是出现了令人遗憾和无法弥补的建设性破坏事件，需要人们高度警惕和深刻反思。

一、名城保护三十年成绩与问题并存

1982 年 2 月，国务院公布北京等 24 个城市为第一批国家历史文化名城，标志着国家历史文化名城保护制度的正式设立。如今，历史文化名城的数量在前三批公布了 99 个历史文化名城， 2000 年之后开始增补新的名城，直至 2013 年 2 月增补泰州为止， 国家历史文化名城总数累计已达到 120 个。一方面，经过 30 年的不断努力，我国历史文化名城保护事业逐渐受到社会各界重视，国家及地方出台了一系列名城保护相关条例。历史文化名城保护在理论和实践方面都积累了一些富有中国特色的宝贵经验，名城保护的内容也由文物保护向历史文化街区等历史环境保护延展，由城市历史格局的维持向城市文脉特色延续等方面不断拓宽。一些历史文化名城通过文化遗产保护和历史街区保护整治，在改善人居环境、凸显城市特色、传承文化传统等方面都有所作为和创新发展。

另一方面，如前所述也发生了不少令人遗憾的文化遗产破坏事件。基于这样的背景， 2011 年末至 2012 年初， 为了贯彻党的十七届六中全会精神，落实《历史文化名城名镇名村保护条例》的要求，全面总结 30 年来历史文化名城的保护工作 ，住房和城乡建设部、国家文物局组织开展了国家历史文化名城保护工作检查。检查结果显示，名城的 数量和保护资金的投入虽在不断增加，但名城整体的保护状况却不尽如人意，正如住建部 仇保兴副部长在《中国名城 》上发表“中国历史文化名城保护形势、问题及对策”一文中所指出的，名城保护工作面临的问题主要表现在：（ 1 ）一些地方决策者对保护工作重要性认识不足，指导思想错误，片面追求城市土地的经济价值，追求土地拍卖的高效益、高回报、忽视持续的文化价值；忽略历史与环境协调；以旅游开发来代替名城保护；拆真遗产、建假古董。（ 2 ）法规不健全，有法不依，执法不严。（ 3 ）保护规划编制滞后，规划实施不严。（ 4 ）管理体制不顺，监督管理不到位。（ 5 ）利用方式错误，旅游开发性破坏问题突出。（ 6 ）保护资金投入不足，制约了保护工作的开展。

而据 2012 年 8 月公布的全国人大常委会执法检查组关于检查《文物保护法》实施情况的报告，近 30 年来，全国消失的 4 万多处不可移动文物中，有一半以上毁于各类建设活动。与文物的保护状况相比，历史建筑、历史文化名城保护的境况似乎更加糟糕，简单拆除、粗暴改造等案例可以说比比皆是。也就是说，由于快速城市化和大规模旧城改造的强力推进，不少历史文化名城的历史文化街区和整体环境风貌都遭到相当严重的破坏。

图 1  北京旧城内成片拆除的四合院

图 2  上海被拆毁的三普文物点“沈宅”

相对于历史文化名城名镇的破坏现象，历史名村和传统村落的破坏也是无法回避的一个重大问题。一些地方在大力推进城市化的进程中，以牺牲农村为代价，甚至是以消灭农村为目标来人为地推进城市化（准确地讲可能只是城市房地产的快速开发），导致乡村环境遭受严重破坏成为普遍现象。面对这一严峻局面，一些有识之士也在不断地发出呼吁， 2011 年 9 月 6 日，在纪念中央文史研究馆成立 60 周年座谈会上，文史馆馆员、 中国文联副主席冯骥才就向 温家宝总理直陈了古村落保护的严峻形势，对此温总理非常严肃地指出：“工业化、城镇化过程中对于物质遗产、非物质遗产以及文化传统的保护。我觉得存在三个问题：第一，就是现在有些地方不顾农民合法权益，搞强制拆迁，把农民赶上楼，丢掉的不仅是古村落，连现代农村的风光都没有了。农民失去的是土地，这件事情远远超过文化的保护。第二，我们在城市建设中，从新中国成立以来，我们应该吸取的一个很深的教训，就是拆了真的建了假的。大批真的物质遗产被拆毁，然后又花了很多的钱建了许多假的东西。第三，就是城市的设计不是从地区文化的特点出发。这个问题恐怕要引起我们高度重视”。显然在这其中，农村地区聚落的消失和村落“空洞化”问题，对文化遗产保护与传承影响最大，乡村的终结可能给中国传统文化带来灭顶之灾，中国传统文化之根在农村，并与农业生产和农村乡土环境密切相关，随着城市化的快速推进，农村居民点的剧烈减少和古村落的消失，对传统文化生态的破坏必然是巨大且无法挽回的。

二、大拆大建对名城保护的负面影响

上述这些近年来发生的、由旧城改造和房地产开发给历史文化名城的保护带来的“建设性破坏”，其背后最大的“推手”恐怕还是地方政府对“土地财政”的过度依赖。在一系列“建设性破坏”行为中，首当其冲就是那些法定保护地位不高的“不可移动文物”和保护身份不够明确的历史建筑和历史文化街区。不可移动文物和历史建筑，主要包括与土地直接相关的具有一定历史文化价值的建、构筑物等。这类文物和历史建筑的形成与存在与土地和环境关系密切，土地权属和土地利用方式的改变，必然会带给历史建筑及历史风貌相应的影响。而大规模的旧城改造和土地批租出让，土地使用性质和建筑利用方式的巨大变化，将直接破坏文物古迹和历史建筑，或者间接改变文物古迹和历史建筑的周边环境，给包括文物古迹、建筑群、历史地区在内的城市历史环境保护带来严重挑战。

1980 年代末开始，国内城市开始对住房和环境问题严重的旧城区进行成片改造更新。经过短暂的快速推进， 2000 年以后逐渐演变为城市追求土地经济效益最大的项目角逐。面对旧城改造引发的诸多城市问题，有主管部门称在城市建设中并没有推行过旧城改造政策。事实上，在城市更新实践中基本是以 危旧房改造的方式进行，但随着改造规模的扩大，一定规模的成片的危旧房改造，也演变为实实在在的旧城改造了。并且，在快速推进旧改进程中基本不会区分“危房”与“旧房”的差别，甚至对有一定历史文化价值的旧房，本应当进行抢救修缮的历史建筑，采取彻底拆除、推倒重来的方式简单处理了。

显然，在城市开发建设过程中土地成为了最大的商品，即便城市土地国有的所有权关系并没有改变，但土地使用权的市场化带给地方政府巨大的经济收益，成为经济发展巨大的动力。而且由于历史城区所处区位的优势，往往又成为商业开发的“热土”，房屋动迁和旧城改造成为地方政府的工作重点，而旧城区范围内存在的文物古迹往往就变成这些房产开发者的眼中钉 。时至今日，如果说地方官员和开发商不懂得历史建筑的价值和保护文化遗产的意义是不可能的，多数的情形恐怕是在面对文化价值与经济利益、长远目标与近期效益、整体利益与局部效益时，他们往往会选择 后 者。

据媒体相关报道称，各城市政府基础设施的投入不断增加，其主要来源不外乎依靠市场来化解，或通过土地储备的增值收益来解决，而长期和过度依赖旧城改造增加土地收益，对历史城区的整体环境和城区交通等基础设施会带来巨大的压力，也会加剧城市 发展中出现“不平衡、不协调、不可持续”等突出问题。

我国建设部颁布的《城市紫线管理办法》虽然对在历史文化街区内不得进行开发行为作了相关规定，但该办法属于部门规章，约束力很低，而且，针对违法行为也没有制定严厉的处罚规定。因此在现实中，对文物古迹和历史城区破坏的局势依然没有彻底改变。如果文物古迹、历史建筑和历史街区及其所在的土地和环境的文化价值得不到认同，公共资源属性得不到保障的话，全社会保护城乡文化遗产，整体保护历史环境等文化发展的战略目标就难以实现。

三、不能忽视古城重建带来的“保护性破坏”

相对于旧城区大拆大建对历史环境造成的“建设性破坏”，最近几年兴起的“复古”浪潮又对文化遗产造成“保护性破坏”，这样一种重建古城形式带给历史文化名城原真性和完整性方面的破坏，具有较大的隐蔽性，其危害似乎还没有得到保护界专业人士的广泛认同。在城市遗产保护依然举步维艰的情况下，人们看到从聊城、大同、开封，再到台儿庄、凤凰，一个个城镇加入了古城复建的行列，可谓前赴后继，乐此不疲。这一壮观景象正如 2012 年 11 月《南方周末》记者发表的“三十古城上演重建风，‘名城’称号骑虎难下”专题报道中所描述的：“拆旧”和“仿古”的大戏正在中国城市加速上演。一边，部分“中国历史文化名城”岌岌可危，历史文化街区频频告急；一边，55亿再造凤凰，千亿重塑汴京，仿制古城遍地开花。这一切正成为中国城市化进程中的独特风景。

一些城市通过大拆大建，希望能够再造古城、重现辉煌、回到过去，一些影响比较大的项目包括：

回到“明代”。2012年底，大同古城墙即将合龙，投资500亿元的古城再造正令这座城市再现明代风华。

回到“宋代”。2012年8月，河南开封爆出千亿打造古城新闻，力争四年内重现北宋汴京繁华。

回到“春秋”。2012年初，山东肥城“春秋古城”项目开工奠基，计划总投资60亿元，占地2200亩。

回到“上古”。2011年9月，江苏金湖尧帝古城开建，项目占地千亩，总投资30亿元。

图 3（上） 图 4（下） 大同恢复重建的仿古城墙和城门楼

在国家历史文化名城大检查之后，推倒重来的聊城已经成为了名城保护方面的负面典型案例。早在 2012 年 6 月在北京召开的“纪念国家历史文化名城设立三十周年论坛”上，住建部仇保兴副部长就直接点名痛批聊城等历史文化名城“拆真名城、建假古董”的行为，那些所谓的古城风貌是由“成片历史街区被拆掉，统一建仿古建筑，一个设计图纸、一个时间建出来的。”

2012 年 11 月，住建部、国家文物局发布《关于对聊城等国家历史文化名城保护不力城市予以通报批评的通知》，山东省聊城市、河北省邯郸市、湖北省随州市、安徽省寿县、河南省浚县、湖南省岳阳市、广西壮族自治区柳州市、云南省大理市等国家历史文化名城，“因保护工作不力，致使名城历史文化遗存遭到严重破坏，名城历史文化价值受到严重影响”被通报批评，并要求“尽快采取补救措施，提出整改方案，完善相关保护制度，坚决制止和纠正错误的做法，防止情况继续恶化。”历史文化名城保护应当科学规划有序推进，像聊城基本抛开已经编制完成的“古城区保护与整治规划”，将老城区范围内的除全国重点文物保护单位光岳楼之外的旧建筑全部拆除，计划统一新建仿古建筑。这种以保护的名义开展恢复古城风貌的做法，是一种新形式的大拆大建，既没有遵守历史保护的原真性和完整性原则，又给城市建设发展带来了财政负担。

图 5  聊城古城区保护与整治规划图（紫色为改造、灰色为拆除）

图 6  聊城古城区局部鸟瞰（拆除前）

图 7 2004 年聊城古城区地图

图 8 2011 年聊城古城区地图（ google-earth 截图）

历史文化街区，本来就是由大量较为普通的历史建筑、传统居住建筑构成的具有一定地方特色的生活居住街坊。历史街区的保护，不仅要保护文化遗产，还要改善市民的生活居住环境，促进城市的社会经济发展。今天，大规模的旧城更新之后幸存下来的一些历史街区，由于多年没有得到实质性的维修、维护，建筑破败、设施老化现象比较普遍。现在，一些地方把它们作为“危旧房”进行彻底改造，街区的历史特征和城市文化的“底”被完全毁灭了，旧城的原有居民和城市生活消失了，传统文化的保护传承和城市文化的复兴繁荣恐怕将更为困难；还有一些地方历史街区是将现存的老旧建筑全部拆除之后重建仿古建筑，“拆真造假”形成了新一轮“保护性破坏”。真正的历史文化街区是不同历史时期、不同文化背景和不同生活方式所孕育出来的，与一个复古打造的“形似”建筑群不同，其深厚的历史文化积淀是无法复制和简单再现的。

图 9 （上） 图 10（下）  台儿庄古城繁荣街改造前后对比

此外，由于保护意识不强，还出现很多匪夷所思的破坏行为，例如，安阳为了满足机动车通行的需要，在古城内开辟出两条大道，破坏了历史城区的传统格局。大理古城，在城区东北角建设了一座名为“大理之眼”巨大的演艺功能建筑，严重破坏了古城的整体风貌。丽江、凤凰等一些过去在历史文化名城保护方面做的比较好的名城，近年来的旅游开发和房地产开发也有失控之趋势。出现了如国务院〔 2012 〕 63 号文中所指出的“有的地方违法转让、抵押国有不 可移动文物，将国有不可移动文物作为企业资产经营，过度开发利用文物资源、导致文物破坏或损毁，甚至擅自拆除文物古迹和历史文化街区、村镇以及历史建筑等问题。”

总之，这一轮的古城重建开发行为，明显存在“盲目跟风、一哄而上”的趋势。假遗产保护之名，借文化繁荣之机，大规模全面的古城重建，甚至“拆真造假”的做法，违背了文化遗产的保护原则，会对古城的历史风貌造成最彻底的最后破坏。而且，短期内打造形成的仿古的建筑群能产生多大的吸引力，这种新的同质化“古城风貌”是否能够维持旅游的热度恐怕也是未知数，而城市政府为此类宏大的“复兴”工程而遗留下的巨大债务问题在短期内也是难以有效化解的。

四、加强和完善名城保护机制的若干建议

1、亟待强化对历史城区的整体保护

历史城区是历史文化名城的重要组成部分，其保护与发展问题不可能局限在历史城区空间范围内解决。需要通过总体层面的规划措施为历史城区的保护创造条件，这一点对于特大城市、大城市尤其重要。历史城区内单个小片区的保护行动能够带来局部的改善，但是区域宏观结构的不合理却会造成开发压力和环境的 矛盾，所以还必须从更大城市区域范围内寻找保护与发展的协调之道，通过历史城区与周边地区的整合，统筹解决古城区的历史遗留问题。

一些城市以为历史文化名城保护就是只要保护好城区内的重点文物保护单位，而历史文化街区和其他历史建筑皆是可以随意拆除的非法定保护对象，这种错误的观念导致在名城保护中出现重大失误。事实上，早在 1982 年国务院公布第一批名城的文件就以明确指出：“对集中反映历史文化的老城区、古城遗址、文物古迹、名人故居、古建筑、风景名胜、古树名木等，更要采取有效措施，严加保护，绝不能因进行新的建设使其受到损害或任意迁动位置”。 2008 年国务院颁布施行的《历史文化名城名镇名村保护条例》中就明文规定“历史文化名城、名镇、名村应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境。”

城市化和城市建设规划必须充分考虑历史文化、社会和谐、自然生态和可持续发展等多种目标的整合推进，应在城市可持续发展框架下加强历史城区的整体保护。与此同时，在推进城市文化大发展大繁荣的进程中，应将城市遗产保护利用规划纳入到文化发展的宏观政策中，并作为其中的基础性工作。地方政府应强化文化遗产保护政策制定和执行，将历史城区保护维护、生活环境文化营造提升、地域特色文化的培育维持作为城市大文化的组成内容，科学规划管理、鼓励公众参与、并持之以恒地有序推进。如果只是把城市土地作为开发的资源或资本对待，以经济效益为中心的建设发展目标不改变的话，哪怕开发建设避开了重要的文物古迹、历史街区，对新发现的地下埋藏文物和其他历史城区进行破坏的事情还会不断发生。而且这样不顾自然环境和历史遗产的开发建设也不会城市带来好的结果。

2、必须在城乡规划中强化遗产保护管理

需要在城乡规划中进一步完善和强化遗产保护的规划管理。城市文化遗产保护管理规划，不仅包含针对文物古迹和历史建筑的保护、修缮；针对历史文化街区的整治、改善；针对历史城区传统格局和历史风貌的保持、延续，在更大范围尺度上还应包含针对城市空间格局和历史性城市景观的控制、引导，诸如文化线路、文化景观、文化生态区、以及非物质文化遗产的积极保护。需要通过修订《文物保护法》加大对文物资源和历史建筑的保护力度，也就是新发现的地下文物、文物古迹、传统风貌建筑、近现代建筑等，这些暂时还没列为各级文物保护单位（没有身份）的文物资源，需要直接公布保护，而不是等到评估、认定、公布之后再进行保护。可以在法律中增加“优先保护”条款，新发现的文物资源（无论是考古发现还是各种开发建设中发现）由专家委员会紧急认定后采取相应的保护措施；或者赋予各级文物管理部门公布文物保护单位临时（暂定）名单的权力，对特殊情形的文物资源经专家委员会评估认定后文物局公布暂定文物级别，参照相应级别的文物保护单位或历史建筑进行保护管理。

城乡文化遗产保护管理规划应从整体上考虑各种有形和无形的文化遗产彼此之间的关系及其相互影响，从历史演进过程和整体风貌保护的角度制定保护体系框架以及相应的可操作措施。通过对文物古迹、历史建筑、以及历史文化资源的合理利用与适度开发，传承地方的传统文化，保护和维持城乡历史环境、传统风貌和地域特色，改善历史文化街区的居住条件，实现经济、社会和环境的全面可持续发展。譬如，面对 古村落和乡土环境的快速消失现象，在已公布五批 169处中国历史文化名村的基础上，2012年底，住建部、文化部、财政部又联合公布了第一批646个“中国传统村落”的名单，对大拆大建可以起到一定的遏制作用。但如何有效切实地保护传统村落，让古村落“活”起来，还需要各级政府将村落保护纳入发展策略之中，坚持整体保护和积极保护原则，通过资金投入、政策配套和鼓励民众参与，实现可持续性发展框架下的传统村落活态保护和有效利用。

此外，从城镇总体规划、控制性详细规划直至项目选址各个环节，特别是重大基础设施和公共设施建设选址都要关注重视城乡文化遗产的保护，在城市的历史城区名镇名村的保护范围内应严格控制土地批租和大拆大建的习惯做法。以工业遗产保护复兴为例，近年来在住建部和国家文物局发布的相关文件精神指导下，不少大中城市逐步开展了针对工业遗产的调查、评估和保护规划工作，并在工业遗产地区的更新方面也做了一些实践探索。相对比较成功的项目大多集中在工业建筑单体的再利用改造上，还有部分城市的创意产业园区的做法也得到较多的肯定，但整个工业地区和工矿生产地带，在遗产保护、生态修复、经济复兴和适宜人居等诸多方面实现综合效益的情况还不多见。工业遗产的保护复兴和工业遗产地区的更新、改造和再生，应充分考虑包括产业工人在内的地区居民的生活诉求，维护地区的生态环境和工业空间文化的多样性，积极发现工业遗产地区中最基本和稳定的特征以保护其场地特色和场所精神。显然，如果在促进城市转型发展的政策中缺乏应有的制度安排，在城市总体规划和地区再开发规划中没有统筹考虑的话，很难做到实现工业遗产地区和历史城区真正的全面复兴。

3 、需要寻找更有效的保护管理工具

西方国家历史城市保护的成功经验告诉我们，从单体文物建筑保护发展到历史地区的成片保护，需要从着重于简单的控制性保护规定转变为注重历史街区功能的振兴发展的综合性策略，并与未来的土地利用规划、城市交通系统、地区人口及社会结构等统筹协调。通过制定更有针对性的、地方性的保护政策，更加注重提高城市管理水平以振兴城市的历史文化街区。保护工作的重点放在促进投资和推动地方经济的发展方面，从而为历史街区的保护和改善提供所需的经济和财政支持。当然任何城市的历史街区振兴都需要审慎地考虑城市文脉与历史环境，必须处理好无法阻挡的经济发展需求与必须切实展开的历史景观保护之间的矛盾。

近年来，在国际文化遗产保护领域，“历史性城市景观”（ HistoricUrban Landscape ， HUL ）成为联合国教科文组织（ UNESCO ）关注的重要方向。历史性城市景观最初用于专门讨论历史城市面临的高层建筑等开发压力问题， 2005 年 5 月通过的《维也纳备忘录》，倡导在城市保护与现代城市建设和发展之间建立全面、和谐的关系，之后在世界遗产中心的组织下，全球范围内对历史性城市景观保护展开讨论。历史性城市景观理念拓展了传统城市遗产保护的概念、范畴和涉及领域。 2011 年 11 月，教科文组织通过了一份关于城市保护的国际新建议——《关于历史性城市景观的建议》，建议中提出的历史性城市景观方法不只是针对世界遗产城市，也适用于一般历史城市。历史城市是人与自然的长时间相互作用、人类社会不断发展的结果，同时仍然处于动态变化中，如何干预和管理历史城市的发展变化，使其能够符合遗产保护的价值标准是城市规划和遗产管理的重点所在。

总之，在城市进入转型发展的关键时期，我们需要反思过去 30 年中一些不可持续的开发理念和建设方式，在城市可持续发展大架构下，以科学发展观为引领探索历史名城保护的有效途径，认识到历史名城保护对于城市转型发展、创新发展的积极作用。国际上历史性城市景观（ HUL ）保护理念，有助于我们在历史文化名城整体性保护，城市特色风貌维护塑造等方面，积极探索城市规划设计和城镇景观管理制度的完善与整合，推动历史文化名城保护迈向更加积极和更为全面有效的历史时期。

参考文献：

1.  国务院 . 关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见（国发〔 2012 〕  63 号文） .2012-12-09.

2.  仇保兴 . 中国历史文化名城保护形势、问题及对策 . 中国名城 ,2012 （ 12 ） .

3.  魏士整理 .2012 ：文化遗产的那些伤逝 . 中国文物报 ,2013-01-25.

4.  张松 . 土地财政，致文化遗产遭到“建设性破坏” . 中国文化报 ,2013-02-21.

5.  张松 . 历史文化名城保护的制度特征与现实挑战 . 城市发展研究 ,2012 （ 9 ） .

6.  史蒂文 · 蒂耶斯德尔蒂姆 · 希思著 . 张玫英、董卫译 . 城市历史街区的复兴 . 中国建筑工业出版社 .2006.

（撰稿人：张松 同济大学城市规划系教授，上海同济城市规划设计研究院轮值总师）

注：本文载于《中国城市规划发展报告（2012-2013）》“焦点篇”，报告由中国城市科学研究会、中国城市规划协会、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院合作编著。由中国建筑工业出版社于2013年6月出版。