姚爱国：跨地块平衡容积率应谨慎！

本文认为，容积率是城市控制性详细规划的强制性内容，跨地块平衡容积率缺乏法规政策支撑，具有较大的廉政风险，应谨慎对待。

一、容积率以“地块”或者“宗地”为单位

关于容积率，《城市规划基本术语标准》《建设用地容积率管理办法》《民用建筑设计统一标准》等分别作了定义或者解释：

●《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280—98）

5.0.9  容积率 plot ratio，floorarea rati  一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。

●《建设用地容积率管理办法》（建规〔2012〕22号）

容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。

●《民用建筑设计统一标准》（GB 50352-2019）

2.0.10  容积率 plot ratio；floor area ratio  在一定用地及计容范围内，建筑面积总和与用地面积的比值。

上述定义或者解释虽未做到一字不差，但也无本质差别。可以确定的是，容积率以“地块”或者“宗地”为单位。对同一地块的建设用地规划许可、规划方案、建设工程规划许可、规划核实过程中，均应符合法定规划的容积率指标。分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可的建筑面积总和，不得突破规划条件和建设用地规划许可证确定的容积率。

二、“平均容积率”并非法定概念

●国家法律法规和标准规范中从未出现过“平均容积率”

所谓“平均容积率”，是针对相邻地块的容积率进行平均，在总量不突破的前提下进行均衡。它是实践中解决容积率给定不合理等问题的“土方法”，未查及国家法律法规和标准规范对此作过规定。

●容积率管理的目的包括但不限于开发强度

容积率是城乡规划管理的核心内容，反映土地利用集约化水平。它不仅与利益密切关联，也与人居环境质量紧密相关，确定和调整意义重大。因此，不能仅以未增加开发利益为理由，进行综合平衡。试想，如果某地同属于一个建设单位的甲地块与相邻的乙地块可以平衡，那么，异地同属于一个建设单位的两宗土地是否也可以平衡？显然不可以。

●平均容积率突破了地块规划条件

规划条件是国有土地出让的前提，是确定容积率的依据，任何单位和个人都不得违反。容积率是规划条件的重要内容，平均容积率突破了地块规划条件，实际上是对地块规划条件的调整，应按变更规划条件乃至控制性详细规划的程序执行。

三、跨地块平衡容积率做法缺乏法规政策支撑

如前所述，迄今为止，国家法律法规和标准规范对于跨地块平衡容积率均未作出规定，绝大多数地方容积率管理规定亦未有涉及。个别地方虽有涉及，或含糊不清，或规定了严格的批准程序。比如：

●《重庆市规划和自然资源局关于强化用地保障支持产业发展的意见》

……八、支持工程建设项目方案优化调整。企业新申报方案及调整方案，在不突破项目总计容建筑规模、不调整总体商住比，有利于保障使用安全、完善配套设施、优化城市空间形态的前提下，可结合市场需求开展项目指标整体平衡论证，按程序办理规划许可变更及控规一般技术性内容修改。

《重庆日报》2020年4月2 日刊载的《这些政策红利你看懂了吗？——市规划和自然资源局相关负责人解读我市〈关于强化用地保障支持产业发展的意见〉》一文认为：“ 同一土地出让合同范围内的不同地块间，可进行容积率、建筑密度等指标平衡。 指标平衡时，应秉承有利于优化空间形态，不引发大的社会矛盾的原则，总计容建筑规模和居住计容建筑规模应符合出让条件。”但从文件中难以看出“同一土地出让合同范围内的不同地块间可进行容积率等指标平衡”的明确授权，而且即便允许，也需“ 按程序办理规划许可变更及控规一般技术性内容修改 ”。

●《漳州市中心城区建设项目容积率规划管理规定》（漳政综〔2010〕208号）

第七条  房地产开发项目不同地块之间容积率等规划指标，除以下三种情形外，一律不能进行容积率等规划指标综合平衡：

（一）在土地出让前，市政府已有专题会议纪要或其它同意容积率可综合平衡的意见。

（二）在经市政府批准的控制性详细规划或市城乡规划主管部门出具的规划条件中，已明确容积率可以综合平衡的。

（三）同一家业主不同的地块如因城市景观需要，或其它特殊原因，容积率等规划指标确需进行综合平衡的，必须经项目所在地的区政府同意后，报市规划委员会专题研究，同意后，依法定程序调整规划审批手续。如需补缴土地出让金的，建设单位应按相关程序办理补缴土地出让金手续。 

从以上规定可以看出，漳州市容积率指标平衡仅适用于 “在土地出让前，市政府已有专题会议纪要或其它同意容积率可综合平衡的意见”以及“在经市政府批准的控制性详细规划或市城乡规划主管部门出具的规划条件中，已明确容积率可以综合平衡的” 两种情况。而对于同一家业主不同的地块如因城市景观需要，或其它特殊原因，容积率等规划指标确需进行综合平衡的，“必须经项目所在地的区政府同意后，报市规划委员会专题研究，同意后，依法定程序调整规划审批手续。如需补缴土地出让金的，建设单位应按相关程序办理补缴土地出让金手续。”可见，该地容积率指标平衡条件是苛刻的，程序是严格的。

四、对于案例的观点

《公告》描述的涉案地块容积率调整起因为：

2019年初，嘉和集团申请在02-20地块（原嘉和城控规H-3地块）剩余未开发的土地内建设嘉和城阿波罗广场房地产项目，经相关程序后，我局审批了项目的规划总平图、单体方案、规划许可证等规划手续。后由于蒙特利岛业主提出异议，经听证会等程序，并依据嘉和公司主动撤回嘉和城项目规划手续的申请，我局于12月份撤销了项目的所有规划手续。

近期，嘉和公司多次向我局来文，要求我局维护企业的合法利益，解决02-20地块剩余未开发建设土地的历史遗留问题，并提出了规划调整方案。经我局研究，综合考虑周边建设情况、相关利害人的相关诉求，拟对02-14地块、02-20地块容积率进行调整公告，征询相关利害人意见建议。

调整理由为：

1.2-14、02-20地块土地使用权人是同一个业主，且两个地块在同一本建设用地规划许可证（2004）第0376号上；

2.本次规划调整进行控规单元内部开发强度指标的总量平衡，一方面有利于集约节约土地资源，优化配置土地资源，符合加快推进城区和三塘镇城镇化进程，提高土地利用的科学性和可操作性的愿景；一方面可保护区域生态格局及环境底图；

3.丰富服务业态和空间布局及天际线变化，有利于营造南宁东大门城市发展新形象。

简要归纳，调整起因主要基于“维护企业的合法利益”，解决“历史遗留问题”；调整理由主要基于2-14、02-20地块“土地使用权人是同一个业主”，两个地块“在同一本建设用地规划许可证（2004）第0376号上”，系“控规单元内部开发强度指标的总量平衡”，“有利于集约节约土地资源，优化配置土地资源，符合加快推进城区和三塘镇城镇化进程，提高土地利用的科学性和可操作性的愿景”“可保护区域生态格局及环境底图”。

本文认为，上述调整起因与调整理由具有一定的不确定性，宜按照《建设用地容积率管理办法》规定的调整容积率程序执行。