我国土壤问题特征及国外土壤环境管理经验借鉴！

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“土十条”于2016年5月31日千呼万呼始出来，对于我国今后的土壤污染防治以及土壤修复有着非常重大的意义与影响。

国外土壤污染防治的政策对土壤治理也有指导作用，下面为大家盘点以下7个国家关于土壤治理政策的特点，并从自身情况出发，谈谈对我国土壤防治的启示。

美国：《超级基金》，锻造美国土壤

美国土壤防治有3大特点。

特点一：土壤污染管理采用逐级管理、分权管制的管理体系

土壤污染地块的管理由联邦政府、州政府、社区及非政府组织共同完成。

环保局作为主导，颁布了《土壤筛选导则》，作为污染场地评估和修复的标准化指南，为场地管理提供了分层次的管理框架。

联邦政府负责对突然污染地块进行评估、管理及开发。

州政府制定详细的土壤污染地块治理标准，起监督作用。

地方政府和社区是主要实施力量的管理者。

非政府组织作为参与者，参与推进土壤污染的治理。

特点二：颁布《美国超级基金法》

美国超级基金法，又称《综合环境反应补偿与责任法》，是美国为解决危险物质泄漏的治理及其费用负担而制定的法律。其目的是为了建立一个迅速清除因事故性泄漏危险物质和倾倒危险废物的场所泄漏污染的反应机制。

该法最大的特点是，明确了负有治理责任的主体包括总统、州政府、地方政府、印第安部落、危险废物设施或船舶的所有者和营运人及法律规定的其他主体;治理费用应由发生危险物质泄漏设施的所有者或营运人或该设施所处土地的所有者或营运人承担。

为了解决治理费用承担者不明或费用承担者无力承担治理费用的问题，该法规定建立危险物质信托基金和危险废物处置设施关闭后责任信托基金。

该法还规定了治理费用承担者费用承担的范围和限度以及财政担保，并对揭发、检举非法泄漏危险物质的违法者的人规定可给予最高达1万美元的奖金，对违法者可处以每次2.5万美元以下的罚款或每违法持续日2.5万美元以下罚款，对累犯者，每违法持续日的罚款额可高达7.5万美元。

特点三：特殊的农地管理手段

1、直接的农地保护

土壤污染发展迅猛的一个源头在于：城市扩张迅猛，一些原本质量高的优渥农业用地，被用于发展工业、商业。

直接的农地保护主要采取各种措施限制农地转为他用和鼓励农地农用。通过税款优惠与减免方案的手段，奖励农地农用。

2、限制城市发展的间接保护

政府和民间组织购买农地发展权，保证土地的农业用途。明确划分农业用地、工业用地和其他用地。

3、制定土壤修复优先权

美国对污染场地的管理修复流程制定了优先权列表。保证了某些对土壤污染危害大、易扩散的污染物得到足够的关注与及时处理。

荷兰：《土壤保护法》，留住郁金香的美丽

荷兰的土壤污染管理也有3个特点。

特点一：早预防、早治理 

被称为郁金香之国的荷兰是欧盟成员国中最早就土壤保护进行立法的国家之一，于1970年就着手起草了《土壤保护法》。过去50年间，荷兰政府先后制定了土壤环境管理法规和标准，此法规已经基本健全。比我国的土壤污染管理领先了40年。

特点二：预防为主，兼顾治理

政府设立了“土壤修复”目标值和干预值。

这两个指标，在荷兰的国土上划分了两条红线。这两条红线，划分出3类不同质量的土地。分别为：“健康的土地”、“亚健康土地”、“生病的土地”。

目标值表示低于或处于这个水平的土壤具备人类、植物和动物生命所需的全部功能特征，土壤质量是可持续的。可以理解为处于“健康”状态的土地。

处于目标值以上、干预值以下的土地，可以理解为处于“亚健康”的土地。这个水平的土壤某些功能可能已经受到损伤，但尚未对生物造成威胁。

干预值表示超过这个水平的土壤，可以理解为处于“生病”状态的土地。其具备的人类、植物和动物生命所需的功能特征已经被严重破坏或受到严重威胁，必须接受强制干预。

对已经在使用的土地，监控2个干预值，加强对土壤环境污染的预防。同时兼顾土地开发问题，可以及时发现土壤污染的异常行为，从根源断绝土壤污染行为。

特点三：可持续管理

荷兰所有受污染的土壤中，90%的土壤纳入了可持续管理。为土壤建立使用历史档案，根据土地利用历史开展土壤污染调查，建立污染场地清单，建立数据库，进行风险评估，针对土壤污染场地风险的高低和土地利用的需求循序渐进地开展土壤治理。

特点四：开放土壤污染管理数据系统

在完成全国土壤调查后，共享土壤污染管理数据，为政府、行业、地方、企业等制定相关标注提供数据支持。

日本：《土壤污染对策法》，隔离环境污染疾病

 

特点一：建立完善的土壤污染防治法体系 

20世纪70年代以来，日本颁布了一系列土壤防治的法律，并不断依照实际情况修改：(1)《农业用地土壤污染防治法》：1970年颁布，1971年、1978、1993年和1999年修订;(2)《土壤污染对策法》：2002年5月29日颁布，2003年2月15日生效：(3)《土壤污染对策法实施细则》：2002年12月26日颁布。

特点二：行政机关加入检查队列，推进土壤防治进度 

这些法律除了规定具体的规则措施外，还制定了一系列的保障措施。赋予行政机关进入检测等权利，各行政机关协调合作以及国家和地方政府对土壤污染规制和援助。

1970年《农业用地土壤污染防治法》颁布后，以清洁土壤为主要手段的土壤修复工程得以开展。截止1997年，占全部受污染土地面积76%(7140hm2)的土壤修复工程已宣告完成。2003年《土壤污染对策法》生效后，基于该法而实施的土壤污染状况调查、制定的受污染土地以及修复的受污染的土地的数量明显增加。

特点三：制定配套的管理细则和操作流程 

日本的土壤环境保护遵循以下模式：出现污染示例→制定标准、对策→依法监测→公布监测及治理结果→跟踪监测、趋势分析→制定防止对策。

除了以上3个国家，还有4个国家在土壤防治取得成果。我们简单了解，不做具体叙述了。

英国：“污染场地风险评价技术”，指导土壤修复工作的利器

2002 年3月，英国环境部发布了污染场地风险评价研究成果，包括污染场地健康风险评价要求，土地评价中的潜在污染物、土壤污染物的毒理学和人体摄人量估算，污染场地风险评价模型(CLEA)，土壤污染指导性标准等一系列报告与标准，形成了“污染场地风险评价技术规范”。

污染场地风险评价研究的重要内容是土壤中污染物风险评价标准的确立，即评价技术科学与否与评价标准密切相关。英国环保局在原土壤环境质量标准的基础上，综合各污染物的毒理学、污染状况及其在环境中的行为特性，不同的土地使用类型，人体的暴露途径与水平等因素，建立了土壤污染指导性标准，以有效地进行土壤污染风险评价、指导污染场地的修复工作。

德国：《联邦土壤保护法》，守住土壤的绿色地带

在德国，土壤污染问题受到广泛关注。据统计，到2002年为止，德国境内大约有362000处场地被疑作受污染场地，面积约128000公顷，严重阻碍了所在地区的经济发展，并增加了投资的环境风险性。目前，德国涉及土壤污染防治方面的法律法规主要有1999年3月实施的《联邦土壤保护法》、《联邦土壤保护与污染地条例》和《建设条例》等。《联邦土壤保护法》提供了土壤污染清除计划和修复条例;《联邦土壤保护与污染地条例》是德国实施土壤保护法律方面的主要举措，《建设条例》则涵盖了土地开发、限制绿色地带(Green field，指未被污染、可开发利用的土地) 开发方面的法规，并制定了土壤处理细则方面的基本指南。

俄罗斯：《土地整理法》，开启土壤治理之门 

当前,俄罗斯尚无专门的土壤污染防治立法,但仍可于其他相关法律中发现对土壤污染防治作出的规定,包括:《俄罗斯联邦环境保护法》、《俄罗斯土地法》、《俄罗斯联邦大气保护法》、《俄罗斯联邦水法》、《俄罗斯居民卫生安全防疫法》及《俄罗斯联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制品法》等。

2001年6月生效的俄罗斯联邦《土地整理法》中首次明确规定,对受污染土地必须进行治理,包括采取措施恢复及封存土地,复垦被毁土地,保护土地免遭侵蚀及泥石流、水淹、沼泽化、二次盐渍化、干涸、板结、生产和消费废弃物、放射性和化学物质污染等。

韩国：《土壤环境保护法》，强制下修复污染土壤 

20世纪70年代至80年代，韩国先后制定了空气、水、噪音等单项污染防治法，专门的土壤污染防治法则始于1995年，此后又经过多次修订，主要有：(1)《土壤环境保护法》：1995年1月5日颁布，1997至2004年多次修订;(2)《土壤环境保护法实施细则》：1999年12月29日颁布，1998至2004年多次修订。

《土壤环境保护法》的颁布，使韩国得以建立一个土壤污染防治的综合法律框架，对土壤环境保护产生了积极的影响。1996年环境部建立了土壤污染监测网，以防止与矿山、精炼厂、军事基地、储油设施、垃圾处理场相邻地区的土壤污染。专门的土壤污染防治立法不仅强制实施土壤污染调查、土壤污染的制定和修复等制度，而且极大地促进了企业自愿进行土壤污染治理。

例如，2003年，韩国5个主要石油公司与政府达成协议，通过自愿实施的环境保护项目来保护土壤质量。石油公司将在1年之内调查加油站和储油罐地下土壤质量，并在随后的10年内，每3年进行1次类似的调查，并对任何达不到官方土壤质量标准的土地，在1年内恢复土壤质量。

结合我国土壤防治现状，总结几个启示。

我国土壤防治现况

问题一：土壤防治目前“内忧外患” 

在环境生态圈中，土作为“万物载体”，地球上各种人分为和自然的污染物都将汇集在土壤中，这些污染物最终滞留在土壤中。这些污染物中就包括水污染物、大气污染物和固废污染物等。

国外的治理思路： 在完成水、大气和固废治理的基础上，进一步关注土壤问题和解决土壤问题。而我们目前在水、大气和固废治理的治理还远未到位，就开始处理土壤防治。

在土壤治理过程中，水、大气中的污染物依然源源不断地“入驻”土壤，这些污染物种类繁杂，土壤的自净能力没有得到恢复，远不能承载污染物对其的伤害。

土壤功能的损伤进入恶性循环，不断有污染物加入，恶化土壤功能，土壤功能日益退化，消除污染物的能力下降，污染物积聚更多，治理难度更大。

既有土壤污染要治理已经污染的“内源”，又有水、大气和固废污染物不断加入的“外源”。

在水、大气、固废、土壤环境问题并存下，土壤防治的难度很大，土壤污染物可能会陷入“剪不断”的窘境。

问题二：基层对土壤保护的主动性不强

在国外，大多数土地是私有的，土地的质量与土地所有者利益息息相关，所以土地所有者对土壤环境质量的关注度较高，会主动“关心”土壤环境质量。

在我国，实行国家土地所有制，使得土地使用者只拥有土地使用权。以这种租借的形式使用土地会降低土地使用者对土壤环境质量和土壤污染防控的关注度。且由于法律的确实造成管理的缺位，即使土壤受到污染，土地使用者大多会选择规避责任，隐瞒或漠视土壤污染事故。土壤污染发展到后期，国家要承担很大一部分土壤污染治理的责任。

问题三：土壤环境监管能力薄弱

我国的基层环保机构不健全，部分地市和绝大部分县级环保部门没有设立专门的机构或人员负责土壤环境监测及污染防治工作，乡(镇) 一级更是空白。另外，土壤环境监管几乎没有资金保障。与空气环境和水环境不同，土壤环境不具流动性，不均匀性特征十分明显。同时，限于资金条件和人才条件，土壤环境保护科学研究能力明显不足，无法有效支撑土壤环境保护与管理决策。

问题四：土壤环境保护法律体系建设滞后

在《土十条》出台之前，我国现行的法律体系还没有专门的土壤污染防治法律。涉及土壤污染防治的法律法规主要有《宪法》《环境保护法》《农业法》《土地管理 法》《基本农田保护条例》等。这些法律法规有关土壤环境保护的内容分散而不系统，且多是原则性的规定，缺乏可操作性，不适应我国土壤污染防治工作的实际需要。

问题五：缺乏对保护土壤环境重要性的认识

有相当数量的污染企业只顾自身利益，为了获得更多利润，超标排放污染物; 一些企业甚至铤而走险，偷偷排放污染物，直接或间接地污染了土壤环境。特别是集中大量偷排，容易造成恶性污染事件，严重损害国家和人民群众利益。社会公众尽管自我保护的意识日趋增强，但相当一部分人对土壤环境安全的重要性仍缺乏深刻认识，这是我国土壤环境保护面临的一个普遍问题。

对我们的启示

美国：

从管理角度看，土壤污染地块的管理由联邦政府、州政府、社区及非政府组织共同完成。由上至下皆为土壤管理机构，共同参与土壤防治。每个管理成员各谋其位，各尽其责。

从法律角度看，《美国基金法》的“明智之举”有3点：

1、通过法律明确各级土壤治理管理者的责任，解决了土壤污染追责界定难、没有标准参考的难题。

2、通过建立信托基金，解决治理费用不能及时到位，或费用承担者无力承担治理费用的问题。

3、通过奖励揭发、检举非法泄漏危险物质的违法者的人，调动民众参与土壤防治的积极性，减少了土壤防治的管理成本和盲区。使得不只是政府、企业，个人也能参与到土壤防治中来，有奖有罚。

从经济措施看，美国通过特殊的农地管理手段，出资救助“受伤”土壤。

首先，“保本”。用经济优惠政策，既刺激农地农用，让原有的农用地继续得到耕种，维持农用地原有的功能。

其次，建立“农用地围墙”。划分明确的土地用途。国家与社会购买农地发展权，保障了农用地不作其他用途。

最后，将土地污染物排序。即使不幸地发生了土地污染，也能率先处理对土壤危害大的污染物，最大程度降低对土壤的伤害。

从土地使用者的角度考虑，既保障了土地使用者的利益，也能增加了其对土壤污染的关注度。

依此，美国形成了土地使用者自行监督、土壤管理者依法监督、国家提供政策与资金协助监督的良性循环。

荷兰：

从土地污染起步时间看，在追踪污染土地历史时，土壤环境的预防与治理工作进行得越早，越早揭示土壤污染潜在威胁，早抓住污染源头，污染物的扩散范围越早得到控制，土壤的功能损伤越少，后续的治理难度越少，所投入的社会经济成本就越少。

从防治手法看，土壤防治重在预防，从根源断绝土壤污染行为，预防土壤污染是关键。同时兼顾土地开发与土壤污染防治。随着城市不断发展，人们不停地开发新土地。对新建及改扩建项目均要求进行严格的土壤环境管理，既防止新增污染土地，又要治理污染土壤。

从可持续管理看，根据土地利用历史开展土壤污染调查，建立污染场地清单，建立数据库，进行风险评估，针对土壤污染场地风险的高低和土地利用的需求循序渐进地开展土壤治理。

日本：

从管制力度，强化农用地土壤的环境管理和用途管制，制定了农用地土壤管理与土地用途管制“双管齐下”。

从立法看，日本对土壤的积极立法，形成了强有力的土壤防治法律体系。让土壤防治有法可依。不仅如此，国家立法还带动了地方性法规或指南的发展，大量企业自愿采纳土壤污染防治措施，仅在2004年，就完成了838项土壤污染调查，其中基于《土壤污染对策法》而实施的调查仅为130项。

从具体措施看，日本将整个土壤防治流程化，精细化，建立了一套操作流程。将各级管理者的工作任务和各级之间的关系梳理清楚，并在实践中不断优化法律法规、质量标准，让土壤防治常态化。

总结 

一、保证充足的土壤修复资金，发生土壤污染的突发事件时能处理。

针对土壤防治与修复花费资金多，且周期长，经济资金与专业技术人员到位迟，借鉴美国土壤修复的资金来源，保障土壤修复与治理的资金。发现土壤污染时，可及时发放资金，安排技术人员，可快速清楚污染源，减少土壤污染的扩散范围。

二、建立土壤防治责任制，健全土壤防治的法律法规体系。

土壤污染追责难，溯源难，管理难。完善土壤防治的法律法规，健全监控的质量标准、技术规范迫在眉睫。美国的《超级基金法》、日本的《土壤污染对策法》等明确了参与土壤管理的各级职责，规定了土壤潜在责任主体、资金保障制度，制定配套的管理细则和操作流程。

三、建立土壤防治奖励机制，提倡公众参与土壤防治，将土壤防治常态化 

土壤环境污染应该由政府、社会团体、企业和个体共同参与。参考美国的《超级基金法》，奖励揭发、检举非法泄漏危险物质的违法者的人，调动社会积极性。我国目前土壤防治的监督管理体系尚未健全，引导公众参与土壤防治，可以降低环境监管成本的同时，减少环境监管的盲区。

四、划分明确的土地用途，早预防，早治理 

强化农用地土壤的环境管理和用途管制，制定了农用地土壤管理与土地用途管制。土壤的法律法规落实到位，在管理环节上加强监督。

五、建立土壤使用档案，实现可持续管理 

根据土地利用历史开展土壤污染调查，建立污染场地清单，建立数据库，进行风险评估，针对土壤污染场地风险的高低和土地利用的需求循序渐进地开展土壤治理。

土壤污染治理费用高，难追责，预防措施难以监控。当土壤污染事故发生时，往往会因为无法及时追责到相关负责人，而政府和相关组织也无法从短时间内调动资金进行治理和修复，随着水源、空气等不可控因素，造成土壤污染范围扩大，加重后期治理的难度。

与发达国家相比，我们国家在法律法规的建立、管理监督力度、资金上依然存在较大差距。

因此，既要健全土壤防治的管理条例，明确各政府各级部门的职责，明确社会各界在土壤防治中扮演的角色，建立管理基金，调动社会组织和个人的积极性，参与在土壤防治中。

土壤防治在中国，并不只是属于政府、企业的事。尽管如今，我国陆续出台相关政策，开始着手土壤污染防治。我们的分析检测人员，行走在一线，到所有可能存在污染的土壤取样、检测、分析、收集相关的土壤污染数据，建立数据库，为日后的土壤修复提供依据。

但是，土壤防治任务沉重，中间涉及的环节多，所需的人力财力庞大，仅靠我们的力量，是难以完成的。所以，土壤防治应由整个社会一起承担，做到全民皆兵。

中国的土壤防治道路，还有很远要走。

参考文献： 周艳，万金忠，林玉锁.浅谈我国土壤问题特征及国外土壤环境管理经验借鉴[J].中国环境管理,2016,8(3):95-100.

来源：EWG1990

来源 | 土壤改良及修复

编辑 | 万梓薇