农业水价改革探讨

1 农业水价所面临的问题及其影响

(1)较低的水价和灌溉保证率造成严重的水资源浪费。农业用水价格偏低。主要是因为：水价政策定价原则不合理，水费标准背离市场价值，主要体现在农业按供水成本收费，其成本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧。使得现行水费标准不到供水成本的一半，造成水费偏低，此外。值得一提的是，水资源本身的价值被抛弃。水资源本身具有价值。此价值的产生是有水资源所有权所确定的，在确定水价时。完全没有考虑其自身存在的价值，在某种程度上导致国家所有权的丧失。这些问题的存在，致使市场调节机制失灵。人们的节水意识低下。此外较低的灌溉保证率也制约着人们的节水意识。人为的水资源浪费现象普遍存在。位于灌区上游的农户采用大水漫灌，尽可能泡透、灌满，以防正常用水时无水可用；灌区下游农户则往往无水可用，由此导致各地水事纠纷不断。甚至闹出人命。

(2)水利费征收困难，收取率低下，使许多水管单位生存面临困境，农田水利设施难以正常运行。农业水费是维系农田水利设施正常运行。提高水资源利用效益和效率，保证农业综合生产能力的重要经济来源。表面上看，农业水费收入锐减直接体现的是水管单位收入减少，但本质上却对解决中国水资源紧缺，保证农业综合生产能力产生损害，最终将影响“三农”问题的解决和社会主义新农村建设宏伟目标的实现。

水费征收难、收取率下降、水费收入锐减是当前农业水价改革工作中出现的最大问题。据有关部门调查，税费改革以前。四川省农业水费实收率最高可达80．4％。税费改革以后，水费收取率仅为65．8％，平均下降15％；河南省农业水费收取率平均为55％左右。比税改前降低26—30％；吉林省平均下降25％，；浙江省平均下降23％。

水费收入锐减造成了两大问题。一是水管单位难以生存和发展。由于大多数水管单位均属自收自支的事业单位。职工生活和水利工程维护完全依靠收取的水费来维持。随着水费收取率不断降低。许多水管单位职工然仍执行着几年前的工资标准，还拖欠职工工资。没有参加养老保险，造成职工队伍不稳，大量管理人员放假在家，部分专业人员采取轮岗方式。水费收缴时上班。灌溉管理时放假，管理服务不到位，农民群众的意见也很大。基层水管单位陷入了重收费轻管理的被动局面的同时。也造成农民不愿交水费的恶性循环。二是管养经费严重不足。水利工程状况日趋不善。据统计分析。一般情况下。水费收入的70％~80％左右用于供养人员。20％~30％左右用于工程维修。在收入减少的情况下，水费优先保证职工的基本生活，用于工程维修养护的投入更是微乎其微，灌区工程基本无人看护，老化失修，人为损毁严重，许多闸门、启闭机被盗被毁。影响灌区正常运行。

(3)国家投入不足，基础设施差，很多灌区不具备水价改革的条件。1998年以前，灌溉排水的骨干工程由国家和地方财政投入，其中中央财政投入比重很小，地方往往以“投工投劳”折资。1998年后启动的大型灌区节水改造项目，只有极少数地方的配套资金落到实处。非骨干工程由农民和集体负担。农民承担了2／3以上的投资用于开发新水源和农田水利基本建设。当前我国几乎没有灌区有能力自主进行农业供水工程的维修、更新与改造。

由于末级渠系不配套。计量手段和量、测水设施不完善。难以实行计量收费，导致许多省目前仍是通过行政手段。按耕地面积收取农业水费。农民反映，按亩计收水费，用水多少一个样，用和不用一个样，既然没有得到供水服务，交水费就不合理。另外，由于渠道损坏，水损大，有的尾水灌区输水损失高达80％，一些地方将这些损失分摊给农户负担，导致水费过高。如四川省谢洪、三台等县的水费大都在70-80元／标亩。个别乡镇每亩水费高达130元以上。达到种粮成本的20％以上，导致种粮农民不堪重负。过高的水费和由于渠系不配套造成的供水保证率下降使农民用水的权力和缴费的义务严重不对称。引起群众的强烈不满，由此产生了拒交水费的现象，激化了用水农户和水管单位的矛盾。

2 对农业水价改革的建议

(1)准确估计农民和农业的可承受能力。农业水价改革，必须着眼于我国农业和农村发展的阶段性。水价改革不仅有一个农民承受能力的问题，还有一个农业承受能力的问题。我国是一个人口大国，农业发展的稳定对于国民经济和社会的稳定发展具有重要意义，因此，水价改革必须综合考虑当前农业生产成本收益和农民收入情况。

改革开放以来。我国粮食生产成本和收益发生了很大变化。主要粮食产品的每亩税后净收益具有明显的阶段性特征。1980~1990这10年间，国家大幅度提高了粮食收购价。粮食税后亩净收益增长的幅度很大。但1995年后，国际国内粮食供求关系发生了根本性变化，我国的粮食由1 995年以前供给不足转向了供大于求，粮食产品的价格基本与国际市场价格持平，已经不可能按照以前阶段出现全面上涨，而粮食生产成本不断上升，造成1995年后粮食的亩净收益全面下降。对于一些不具有比较优势的品种还出现了负收益的局面。灌溉费用占粮食生产总物质费用的比例不断增长，目前灌溉水价只占供水成本的1／2左右，如根据新的水价政策按照补偿供水成本的原则提高水价以后，现有灌溉费用再提高2~3倍，可以预计，若不采取有效的补偿措施，灌溉水价改革对我国农业生产将会产生严重的负面影响。

从全球范围来看农业水价，不管是发展中国家还是发达国家，对灌溉用水和居民生活用水都进行了高额的补贴。在发展中国家中，亚美尼亚水费按地收，价格只有供水成本的27％左右。埃及每年用于灌溉的补贴在50亿美元左右，农民不交水费，只负责水渠和田间灌溉系统的维护。印度每年补贴灌溉在12亿美元左右，总体价格水平低，高的也只在6~7美元／公顷。约旦面临的水问题比较严重。地下水使用较多，每立方米开采成本在1，2元左右，水价只占运行费用的1／9。发达国家中，澳大利亚的水市场已经初步建立起来，但水价只包括了维护和运行费用。没有包括全部成本。美国加州不同灌区的水价变化较大， 用水户常拥有可交易的水权，并且美国对农业的综合补贴很高。加拿大水价征收较为普遍，但水价在总成本的14％左右。希腊按地收。灌溉水费只包括了工程管理费用。这表明，世界各国高度重视保障农业生产的稳定和食物安全，并通过加强农业供水等基础设施建设对农业进行支持和保护。

当前，我国的农业仍然很脆弱，通过征收灌溉水费补偿全部的供水成本，显然不适合我国的国情。

(2)加大对农田水利基础设施建设的投入，为水价改革提供必要的保证。农田水利设施是保证国家粮食安全的重要基础，具有很强的社会公益性，应该纳入公共财政支持的范畴。农业末级渠系是农田水利设施发挥效益的关键环节。在农民普遍贫困，基层财力不强的条件下，必须加大中央财政对农业末级渠系改造的投资与支持。这是新时期农田水利建设必须遵循的原则。

从推进农业水价改革的角度分析，较高的水费实收率必须具备四个基本条件：一要有工况较好。量、测水设施配套较为完善的工程体系让农民用上“明白水”。“交明白费”：二要有相对合理的供水管理体制让农民“全程参与”和“自主管理”供水收费事务：三要有科学的计价方式(如终端水价制、两部制水价等)来“规范”水价秩序；四要有较好的供水保证率和供水服务质量让农民在需要的时候“浇上水”。而这四个基本条件中，最重要的是第一个和第四个条件即“要有工况较好。量、测水设施配套较为完善的工程体系”和“较好的供水保证率”。但是，长期以来，由于投入不足，农田水利建设欠账太多，再加上农村税费改革取消”两工“后”一事一议”的新政策难落实和水费收入锐减，投入的运行维护经费大幅度减少，导致末级渠系损毁率上升，工程状况日益下降。

农田水利工程设施配套，较高的用水保证率是水价改革顺利进行的前提条件。

(3)农业水费实行财政转移支付，建立新型的农业供水管理体制。税费改革以后，一些财力较好的地方政府通过财政补贴水管单位的方式，对农业水费实行减免。

农民用水不交水费，农业水费由财政转移支付给水管单位的做法在农村产生的影响和引起的振动是很大的。客观地说，在财力允许的地方由财政支付农业水费具有一定的积极作用。主要体现在三个方面：一是减轻了农民负担。二是减少了水管单位征收水费的工作量，使其可以集中精力抓好工程管理，提高供水服务质量。可以避免因部门利益而争水，浪费水资源。三是资金保障能力有所提高。使末级渠道得到了进一步的整治。