水利研究协同治理：黄河流域生态保护的实践路径

国外流域生态环境协同治理的主要经验包括：

一是成立相关流域行政管理机构（流域管理委员会）。 美国通过政府行政、州与州之间投票协商或者委托第三方管理机构开展跨流域治理，比较典型的有田纳西河流域管理局、特拉华河流域委员会。

二是制定相应的法律法规。 韩国在汉江治理过程中，出台《水源地保护法》《废弃物管理条例》等，同时加强监督，对违法行为严厉处罚。

三是拓展多元化融资渠道。 英国在泰晤士河流域治理过程中，政府出资设立污水处理厂、银行贷款支持泰晤士河治理、部分企业自行出资开展污水处理、居民和企业通过水费承担部分排污费。

四是重视科学技术的研发应用。 美国重视流域治理的科学实验和仿真模拟，德国积极开发黑臭水体治理技术等。

生态环境协同治理是长三角区域一体化发展的重要内容，其主要经验包括：

一是坚持规划引领，国家层面已公布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，成为长三角生态协同治理的顶层设计与基本遵循。

二是健全跨区域的环境协作治理机制，如成立长三角区域环境防治协作小组、开展区域污染协同治理、打造一体化发展样板等。

三是开展示范区建设，上海、江苏、浙江共同建设长三角生态绿色一体化发展示范区，探索绿色一体化发展新机制，包括环境综合治理机制、重污染天气联防联控机制、水质监测预警与信息共享机制等。

四是强化科技力量支撑，充分利用长三角丰富的科技力量开展环境监测、信息预警、排污管理、信息共享等工作。

长江经济带生态协同治理经验包括：

一 是成立“1+3”省地协商合作机制，“1”是由推动长江经济带发展领导小组办公室牵头的长江流域11个省（区、市）协商合作机制，“3”是按照上中下游成立的3个区域性协商合作机制，并在相关机制下开展联合专项行动。

二是坚持水岸协同治理，大力开展长江岸线综合整治，包括岸线生态修复、治理面源污染、整顿岸线资源等。

三是实施生态环境监管正面清单和负面清单管理，强化生态环境硬约束，对纳入正面清单的企业进行差别化管理，发挥环境守法企业的正面激励和示范效应。

四是加大信息技术应用，将基于机器学习的大数据预测分析等信息技术应用于流域防洪、水资源调度、河道整治等方面。

第一，   明确协同主体。黄河流域涉及众多行政区域以及不同的社会主体，因此首先应当明确各利益主体。从政府层面来看，一方面包括流域途径的各行政区域，主要以“块”为主，地区间联系也基本上以横向协作为主要方式；另一方面在不同行政区域内部，主要以“条”为主，各职能部门之间负责流域生态治理的不同方面，部门间主要以横向分工为主，部门内部则主要以垂直联系为主。然而在现实中，不同区域级别上的不对等以及行政上的隶属关系都可能对流域生态协同治理产生影响，因此 黄河流域生态协同治理可以借鉴长三角一体化发展的机制建设经验，构造不同行政层面的“三级运作”协调机制，从而保障各协同主体之间形成有效的联系机制。 从企业层面来看，加强生产方式变革、实现创新驱动发展是生态保护的根本途径，然而，这在一定程度上会带来企业生产和研发成本的提高，从而可能影响企业利润。从居民的角度来看，生态环境的改善是安居乐业的重要内容，直接影响着居民的健康状况和福利水平，也是实现共享发展的主要内容。

第二，坚持规划引领。编制实施流域协同治理规划是规范流域协同治理的重要内容。在推进协同治理过程中，出台黄河流域生态协同治理规划，一方面有助于实现“多规合一”，建立责权明晰、公平有序的国土空间规划体系，实现国土开发保护“一张图”，消除流域不同土地利用主体之间的重叠问题，平衡各行政主体之间的发展空间需要；另一方面有助于实现各地区专项规划与流域协同治理规划之间的衔接，以黄河流域国土空间规划为基础，各地区发展规划和其他专项规划进行主动对接，并避免任意修改，能够强化流域生态和国土空间规划的权威性和有效性.

第三，   健全机制建设。从国内外发达地区的经验来看，良好的协商和沟通渠道是实现生态协同治理的重要内容。其中，欧洲地区拥有以欧盟为代表的高度一体化组织，不同地区之间拥有完整的组织结构和制衡机制，在此影响下，莱茵河流域各方能够充分表达自己的利益诉求并进行磋商，各国进行合作开发及治理，形成区域之间的良性合作；长三角地区拥有相对完备的政府协商机制、经贸合作机制、区域协同治理机制以及资源共享机制等，为实现高质量一体化发展提供了重要保障。机制建设的作用在于各协同主体之间通过有效的协商和沟通机制，定期进行会晤磋商以及专题研究工作，解决流域生态治理的重要问题；同时建立联合执法、信息共享、司法协作等机制建设也有助于强化跨区域治理的效能.

第四，加强保障工作。一般而言，跨区域的经济合作和生态协同治理需要建立统一高效的协调机构来进行总体协调和指导，通过在国家层面建立高规格的综合协调机构，协调国家部委以及地方政府的利益关系，避免管理的多头局面，统一进行相关的规划和流域生态监管。法制保障工作则是生态环境治理中必不可少的内容，在美国田纳西河流域治理中，美国国会通过《田纳西流域管理局法》，在国家层面给予法律法规方面的支持，从而在法制保障以及跨区域协调机构的统一管理下，保障流域生态协同治理的有序进行。

第五，拓宽参与渠道。社会各界的共同参与方式包括企业与政府的沟通机制、居民与政府之间的联系和沟通、社会组织之间开展的各类学术交流活动以及信息共享行为等，是流域生态协同治理的重要手段。通过完善社会各界参与，一方面有助于政策制定者了解社会各界的发展需要和利益诉求，减小社会摩擦成本，为企业和居民创造良好的发展环境和生活环境；另一方面有助于集思广益，形成更加有效、多元的社会治理体系。

强化保障机制和长效机制建设是实现黄河长治久安的根本所在。一是要加强法制工作建设。在国家层面研究并制定专门的黄河流域生态保护法律，将国家有关法律制度与黄河的特点和实际紧密结合并使之具体化，筑牢流域生态治理底线，做到“有法可依”。黄河流域各省（区）在此基础上制定保障生态红线的地方性法规，并加大对突破生态红线行为的惩处力度。二是要完善考核机制建设。现行考核体系主要以GDP、财政收入等为主，各地为了自身利益，容易忽略对整体利益的考量。在黄河流域协同治理中，应当借鉴国内外关于流域综合管理的理论和实践，建立黄河流域统筹协调、系统高效的综合管理制度，如建立流域内各级党委、政府保护黄河的目标责任制和考核评价制度，减少地方政府由于竞争和非合作行为带来的不利影响。三是建立奖惩机制。加大对流域生态环境问题的责任追究和惩处力度，加强对流域生态薄弱环节治理的跟踪和监督；设立黄河生态保护基金、补偿基金、治理基金等，对流域上下游之间的水环境质量进行价值化处理，提高黄河流域环境保护的积极性，推动黄河流域绿色发展战略目标的统一。